Un impuesto es una clase de tributo, es decir, una obligación jurídica de carácter generalmente pecuniario que los contribuyentes deben abonar al acreedor tributario. En la mayoría de los ordenamientos jurídicos, los impuestos se establecen en virtud de la potestad tributaria del Estado, que actúa como acreedor. El principal objetivo de los impuestos es financiar el gasto público: construcción de infraestructuras (de transporte, distribución de energía), prestar los servicios públicos de sanidad, educación, seguridad ciudadana, policía, defensa, sistemas de protección social (jubilación, prestaciones por desempleo, discapacidad), etc. Los impuestos financian escuelas, hospitales, carreteras y sistemas de pensiones. En teoría, además, cumplen otra función clave: reducir las desigualdades.
Desde los inicios de la década de los noventa, América Latina ha venido presenciando importantes cambios en el nivel y la estructura de los ingresos tributarios recaudados. A comienzos de la década de los ochenta, la “revolución neoliberal de la política fiscal” implicó un cambio en los objetivos principales que guiaron a la política tributaria en los años subsiguientes, ya que el diseño tributario se puso en la eficiencia, la equidad horizontal y la captación de ingresos tributarios. Sin embargo, una nueva etapa de la tributación latinoamericana puede distinguirse desde mediados de la década de los noventa y, especialmente, a lo largo de la última década, en la cual el nivel de la recaudación tributaria en términos porcentuales del producto interno bruto (PIB) ha mostrado una tendencia creciente, tanto en el promedio regional como en la gran mayoría de los países de América Latina. Un elemento adicional que permitió la aceptación social de una mayor presión tributaria fue el mayor énfasis puesto en los últimos años en el criterio de “reciprocidad fiscal”, a través del cual los gobiernos pueden aumentar los impuestos si procuran al mismo tiempo aumentar la cantidad y calidad de los servicios sociales que brindan a la sociedad.
La organización internacional Oxfam asegura que “En América Latina y el Caribe, la política fiscal recauda poco, de forma injusta y profundiza la desigualdad extrema”. Para Verónica Paz Arauco, directora de programas de Oxfam en la región, el resultado es claro: "Hoy quienes sostienen el sistema tributario son, proporcionalmente, quienes menos tienen". Ella explica que "Los hogares de ingresos bajos y medios lo financian principalmente a través de impuestos al consumo." "Entender que la tributación se basa en impuestos que profundizan la desigualdad es un dato relevante", afirma la economista María Julia Eliosoff. Las familias de menores recursos tienen menos ahorro, por lo que destinan proporcionalmente más de sus ingresos al consumo. Buena parte de la recaudación fiscal latinoamericana proviene de impuestos al consumo, mientras que los tributos sobre los ingresos, las ganancias y la riqueza tienen un peso mucho menor.
Tipos de impuestos y su impacto en la equidad
Según un criterio recaudatorio o administrativo, los impuestos tradicionalmente se han dividido en dos clases: directos e indirectos. Por el contrario, los impuestos indirectos gravan la utilización o consumo de la renta, así como determinadas transmisiones patrimoniales que no se desarrollan dentro del tráfico mercantil y existe una relación indirecta entre el contribuyente y la administración. El impuesto indirecto más importante es el impuesto al valor agregado (IVA) que constituye una parte importante de los ingresos tributarios en muchos países del mundo. Los impuestos progresivos reducen el agobio sobre personas de ingresos menores, ya que ellos pagan un menor porcentaje sobre sus ganancias.
La discusión sobre la progresividad o la regresividad de un impuesto está vinculada al principio tributario de “equidad”, que a su vez remite al principio de “capacidad tributaria” o contributiva. La equidad horizontal indica que, a igual renta, consumo o patrimonio, los contribuyentes deben aportar al fisco en igual medida. La equidad vertical indica que, a mayor renta, consumo o patrimonio, debe aportarse en mayor medida, es decir, a tasas más altas, para conseguir la “igualdad de esfuerzos”. Basándose en este último concepto, es que se ha generalizado el uso del término “regresividad” para calificar a los impuestos que exigen un mayor esfuerzo contributivo a quienes menos capacidad tributaria tienen.
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Impuesto al Valor Agregado (IVA)
Si bien el caso pionero corresponde a Brasil en 1967, el IVA fue introducido masivamente en los sistemas tributarios de la región durante las décadas del setenta y del ochenta, como receta fundamental del Consenso de Washington para compensar la pérdida recaudatoria que implicaba la reducción de impuestos al comercio internacional. Con relativos bajos costos de eficiencia, un IVA con alícuotas generales entre 10% y 20% era considerado una fuente confiable y relativamente estable de recursos con escasos rezagos de recaudación. No obstante, el fortalecimiento de la recaudación del IVA a nivel regional en los últimos decenios responde al proceso de perfeccionamiento y adecuación del tributo en los distintos sistemas tributarios, y especialmente a la extensión de este a los servicios intermedios y finales. La recaudación promedio del IVA en América Latina aumentó sustancialmente entre 1990 y 2012, alcanzando valores muy similares a los que se observan en los países de la OCDE.
En América Latina, el Impuesto sobre el Valor Agregado o Añadido (IVA) se aplica a artículos vendidos y, según el producto, varía la carga del impuesto. Algunos ejemplos de tasas son: En Guatemala es del 12 %. En México, por ejemplo, aumentó del 15 al 16 % (incluyendo las franjas fronterizas al norte y sur del país). En Argentina es del 21 % (con algunas pocas excepciones en algunos productos). En Chile es del 19 %, en Perú del 18 %, en Paraguay del 10 %, en Ecuador del 15 % y en El Salvador del 13 % (con ciertos aspectos, como salud pública o transporte, libres de este impuesto). En Uruguay, la tasa básica es del 22 %, y la tasa mínima del 10 % (que grava la circulación de artículos de primera necesidad y la prestación de servicios de salud).
A pesar de la tendencia al alza en las alícuotas generales aplicadas en el IVA, hoy se distinguen importantes diferencias entre los países de la región. En varios países de América Latina, la recaudación efectiva del IVA es considerablemente menor a la que potencialmente podría recaudarse. Esta brecha de recaudación está dada por dos factores: la evasión impositiva y el gasto tributario.
Impuesto sobre la Renta (ISR)
Si bien el ISR fue incorporado en los sistemas tributarios de América Latina con mucha anterioridad respecto al IVA, la importancia relativa de este tributo recién tomó un primer gran impulso en las décadas de los cincuenta y de los sesenta, con el surgimiento del enfoque redistributivo de la tributación y la política fiscal. Con posterioridad, las reformas neoliberales de los años setenta y ochenta apartaron a este impuesto del centro de la escena tributaria y fiscal. Esto condujo a los países a disminuir la cantidad y los niveles de las alícuotas legales del ISR para personas naturales y sociedades. En sentido contrario a lo observado con la tasa general del IVA, la alícuota marginal máxima para las personas físicas cayó en promedio de un 49,5% a 29,1% entre 1980 y 2000, continuando un leve descenso, hasta llegar a un valor de 27,7% en 2012.
Hasta hace algunos años, el ISR típico de América Latina tenía, al menos en la práctica, un carácter “cedular” que implicaba gravar por separado los distintos tipos o cédulas de renta que percibe un mismo contribuyente. Sin embargo, en años recientes se han registrado tenues progresos en cuanto a la ampliación de la base tributaria del ISR, con la incorporación de sistemas duales en el ISR personal. Recientemente, otros países de la región avanzaron en la ampliación de la base imponible del ISR personal, con lo que alcanzaron algunas rentas del capital que en el pasado habían permanecido exentas del gravamen.
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Presión tributaria en América Latina
El análisis de la evolución de la presión tributaria brinda un primer indicio de lo sucedido en la materia. Según la última edición del informe anual Estadísticas de Recaudación de 2024 de la OCDE, en cuanto a América Latina, según las Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 2025 de la OCDE, Brasil se sitúa en la parte alta de la tabla de la recaudación tributaria sobre PIB en 2023, seguida de Jamaica. A continuación, se presenta una tabla con la presión tributaria sobre el PIB en algunos países de la región:
| País | Recaudación Tributaria sobre PIB (2023) |
|---|---|
| Brasil | 32% |
| Jamaica | 29% |
| Argentina | 27,8% |
| Uruguay | 27,4% |
| Colombia | 22,2% |
| El Salvador (2012) | 15,7% |
| Venezuela (2012) | 13,7% |
| República Dominicana (2012) | 13,5% |
| Guatemala (2012) | 12,3% |
La media regional de recaudación tributaria sobre el PIB en 2023 fue del 21,3%. En un extremo se encuentran Argentina y Brasil, con valores semejantes a los de varios países de la OCDE, y en un segundo escalón se ubican Uruguay y Bolivia. Sin embargo, algunos países aún se muestran rezagados en cuanto a esta variable y respecto del promedio regional. El desempeño de estos países contrasta con lo acontecido en la materia tanto en la mayoría de los restantes países de América Latina como en el conjunto de los que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que en términos generales mantuvieron una presión tributaria similar a la observada a principios de siglo.
Un desafío estructural adicional en la región es la elevada informalidad laboral. Según la OIT, casi uno de cada dos trabajadores de América Latina y el Caribe se desempeña en trabajos informales. "La clave no es eliminar los impuestos al consumo, sino asegurarse de que sean los mejores posibles", sostiene Julián Folgar, economista del Banco Mundial para Argentina. El desafío para América Latina no parece ser únicamente recaudar más. También implica construir sistemas tributarios más progresivos, capaces de reducir desigualdades sin comprometer el crecimiento económico.
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