Los impuestos al tabaco son la medida de control del tabaco más costo-efectiva. Esta investigación evalúa el efecto que ejerce el impuesto especial al tabaco en el consumo, desigualdad y pobreza, bajo cuatro escenarios de reforma impositiva para México. Asimismo, se plantea una reforma fiscal al tabaco de tipo neutral, a fin de diseñar una estrategia compensatoria a favor de los grupos de bajos ingresos con el uso del recurso proveniente por la nueva recaudación.
El consumo de tabaco genera una importante carga económica para toda la sociedad y da lugar a importantes externalidades negativas, incluidos altos costos sanitarios y pérdidas de productividad derivadas de las enfermedades atribuibles al tabaco. Los impuestos al tabaco representan una triple ganancia para los gobiernos al mejorar la salud, reducir los gastos sanitarios asociados y aumentar la recaudación tributaria. Además, en el contexto actual, la recaudación adicional podría utilizarse para responder a la pandemia o financiar la recuperación económica y reducir los déficits fiscales.
Los impuestos al tabaco son de la mayor relevancia, tanto porque es factor de riesgo de las cuatro principales enfermedades no transmisibles (ENT), que se encuentran en la base de la severidad de la pandemia, como por el hecho de saber que los fumadores en sí mismos tienen más probabilidades de desarrollar síntomas graves en caso de padecer COVID-19. La salud es un tema de gran relevancia cuyo monitoreo es de interés a nivel global, además del impacto con la situación de crisis por la pandemia sanitaria del COVID-19 y que ha revelado la ausencia de recursos fiscales para poder enfrentar de forma holgada esta emergencia en México, lo que pone de manifiesto la posibilidad de una reforma fiscal emergente. Uno de los principales productos que dañan la salud y al medio ambiente es el tabaco y sus productos derivados.
Fundamento Teórico de los Impuestos Correctivos
El análisis teórico de los impuestos al tabaco se puede abordar desde dos enfoques distintos: externalidades e internalidades. El primero define los costos derivados del consumo de un bien bajo el supuesto de que los consumidores toman decisiones de manera racional con respecto al consumo; en tanto que el segundo, los consumidores aun cuando están conscientes de los costos de su adicción, presentan problemas de autocontrol lo que dificulta sus planes de consumo a futuro. En esta investigación se realizará un análisis teórico con base en el primer criterio, siguiendo los planteamientos de Stiglitz (2000) y el de Hindriks y Myles (2006).
Tanto productores como los consumidores son agentes económicos racionales que, de forma respectiva, maximizan su beneficio y utilidad. Una externalidad negativa conlleva un costo. Desde el punto de vista de los costos, las empresas que elaboran un bien incurren en un costo privado de producción, por lo que el costo privado marginal es el costo de producción de una unidad adicional. Usualmente, siempre que hay una externalidad existe una diferencia entre el costo social y el privado. Uno de los mecanismos para eliminar dicha divergencia es la implementación de impuestos que permitan afectar las decisiones de productores y consumidores en aras de orientar hacia una eficiencia del mercado. Por lo que un impuesto, deberá representar el verdadero costo social de estos actos. Este tipo de impuestos correctores se denominan impuestos pigouvianos (Pigou y Aslanbeigui, 2017).
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Debido a que las empresas se preocupan por los costos marginales privados y no por los costos marginales sociales, existe un mayor nivel de producción comparado con aquel que tendiera a considerar ambos costos. Por lo anterior, un impuesto puede mejorar la eficiencia del mercado cuando existe una externalidad negativa por el consumo de un bien. Dado a que el tabaco es un bien cuyo consumo produce efectos negativos a la sociedad superiores a los beneficios que aporta es necesario que el costo social sea cubierto de alguna forma. Un impuesto a los cigarrillos desincentiva su consumo y provee de recursos al Estado, que permitirán financiar el tratamiento de las enfermedades que ocasiona. La expectativa es que en la medida que el impuesto prevenga el consumo, los padecimientos atribuibles al tabaquismo también disminuyan.
Impacto de las Externalidades Negativas del Tabaco
Las externalidades negativas del tabaco ejercen diversos efectos nocivos que repercuten en los individuos y en el medio ambiente. En el tema de salud, cada año mueren alrededor de 8.7 millones de personas a nivel mundial, de las cuales más de 7 millones son fumadores mientras que 1.2 millones de personas corresponden a fumadores pasivos (OMS, 2021). Asimismo, estudios demuestran que personas relacionadas con el cultivo y producción del tabaco se exponen a toxinas que generan diversas enfermedades, debido a los pesticidas, herbicidas, fungicidas y otros elementos tóxicos que se utilizan para el control de plagas.
Con relación a los efectos en el medio ambiente, dichas sustancias también ejercen un impacto negativo en el subsuelo donde se absorben, ya que contaminan los recursos hídricos, además de que la siembra y cultivo de tabaco repercute en la tala de árboles y en la pérdida de biodiversidad.
Contexto Global y Evidencia de la Efectividad Fiscal
Diversas naciones han implementado las estrategias establecidas en el Convenio Marco para el Control del Tabaco (Organización Mundial de la Salud, 2003) con el fin de disminuir su consumo. Según la World Health Organization, aumentar los impuestos es la mejor medida de controlar el consumo del tabaco, además de que contribuyen en la mejora de la salud y generan mayores ingresos para el gobierno (World Health Organization, 2019).
Un aumento del 10% en el precio del tabaco vía impuestos, reduce el consumo en un 5% en países con ingresos medios y bajos y aproximadamente un 4% en países de ingresos altos. Desde el 2016, 10 países han aumentado los impuestos a un nivel superior al 75% del precio. Sin embargo, a partir de ese año ningún otro país de bajo o ingreso medio ha logrado aumentar sus impuestos hasta un 75% o más en carga fiscal sobre el precio final de venta. A pesar de toda esta información, la política de precios e impuestos es de las políticas de control del tabaco menos aplicadas al más alto nivel de cumplimiento por los países, tanto en nuestra región como en el mundo.
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Cultivo y Comercialización de Tabaco a Nivel Mundial
Respecto al cultivo y comercialización del tabaco, Yang et al. (2015) señalan que China concentra la mayor área de cultivo de tabaco con el 43% del total mundial y encabeza la producción anual de cigarrillos a nivel global. En China, el suministro de tabaco es regulado y supervisado por la institución gubernamental Administración Estatal del Monopolio del Tabaco (STMA por sus siglas en inglés), y la Corporación Nacional de Tabaco en China (CNTC por sus siglas en inglés), la cual es una empresa propiedad del Estado que gestiona y controla la producción de tabaco y la venta de cigarrillos.
En el año 2019, los tres países con mayor producción de tabaco fueron China, India y Brasil, concentrando el 62.6% de la producción a nivel mundial (Organización para la Alimentación y la Agricultura, 2021). A nivel regional, los países con mayor producción en América son Brasil, Estados Unidos, Argentina, Guatemala, Cuba y Canadá; en tanto que México ocupó la posición número 7 en el ranking de productores de la región. En términos de producción, China ocupa el primer lugar con 2,611 miles de toneladas.
Ejemplos Internacionales de Reformas Fiscales
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Pakistán: Según Ghaus et al. (2018), en Pakistán el cultivo del tabaco disminuyó de 56,000 a 47,000 hectáreas en las últimas dos décadas. Dentro de su reforma fiscal, se introdujo una tasa impositiva a los cigarros de bajo precio misma que condujo a una pérdida potencial en la recaudación. Por lo tanto, se propuso una tasa impositiva igual para todas las marcas de cigarrillos, con el fin de solucionar la evasión fiscal y obtener una mayor recaudación.
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Argentina: Por su parte, Rozemberg et al. (2019) señalan que la producción de tabaco en Argentina goza de beneficios por parte del Fondo Especial del Tabaco (FET), quien respalda sus fondos de las ventas del mercado interno para luego financiar el 100% de la producción. El principal destino de la producción es la exportación. Durante el periodo 2016 - 2017, se cosecharon 57,325 hectáreas de tabaco, produciendo 117 millones de kilogramos. El consumo interno registró un total de 35,900 millones de ventas de cigarros. En los últimos 5 años, Argentina exportó 317 millones de dólares (mdd) por año, posicionando al país como el séptimo mayor exportador de la industria.
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Brasil y el Comercio Ilícito: Según Ribeiro y Pinto (2019), el comercio ilícito es un fenómeno mundial del cual Brasil es parte importante. Entre sus consecuencias destacan el impacto productivo y el poner en riesgo la recaudación de impuestos. Brasil ha incluido en sus estrategias de control el aumento de los precios a través de impuestos más altos; sin embargo, los ingresos fiscales disminuyen más rápido que la prevalencia del tabaquismo. Al aumentar los precios, el consumidor busca productos más baratos o cigarros que son ilegales. Estas mismas compras no son declaradas, por lo tanto, no se obtiene una recaudación de las mismas. Paraguay juega un papel decisivo en el mercado ilícito de cigarros en Brasil, ya que este último es uno de los más grandes proveedores de Paraguay en materia de tabaco.
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La Fiscalidad del Tabaco en México
México ratificó el Convenio Marco para el Control del Tabaco en el año 2004 y desde entonces se han implementado acciones tales como la prohibición de publicidad, patrocinios, líneas de ayuda, pictogramas, el alza de los impuestos al tabaco (medida que ha sido débilmente empleada), así como la ley reciente sobre espacios libres de humo y de no mostrar al público los productos de tabaco a la venta a lo largo y ancho del país. Esta última ley ha sido fuertemente rechazada por las cámaras empresariales de comercio y restauranteras desde su aplicación en enero de 2023.
Aun cuando México ha logrado disminuir el consumo del tabaco, las estrategias impuestas no han sido suficientes. Además, la industria tabacalera ha buscado disuadir reformas impositivas sobre el tabaco, o minimizar acciones por parte del Poder Ejecutivo para regular el consumo del tabaco. Una de las estrategias más eficaces para reducir el consumo del tabaco es mediante un aumento del impuesto al consumo, en aras de reducir su asequibilidad.
La reforma tributaria que entró en vigor el 1 de enero de 2020, incrementó el componente específico del Impuesto Especial en Producción y Servicios (IEPS) de $0.35 a $0.4998 pesos por cigarro y, a partir de dicha reforma, el componente específico del IEPS se actualiza por inflación cada año. Actualmente, los costos en salud que enfrenta el gobierno para atender los diversos padecimientos ocasionados por el consumo del tabaco son mayores que la recaudación obtenida por el IEPS al tabaco pagado por los consumidores. Por lo anterior, en México aún existe un amplio margen para aumentar los impuestos indirectos, ya que actualmente la carga tributaria como proporción del precio de consumo final de los cigarrillos es inferior al 75% sugerido por la OMS.
La hipótesis de investigación sostiene que, en un contexto donde la industria tabacalera en México es un sector de dimensión reducida en comparación con el resto de los sectores económicos, ante un incremento a los impuestos del tabaco se logrará disminuir su consumo en mayor intensidad para las marcas de cigarrillos de menor precio y aumentar la recaudación con el consumo remanente.
Elasticidad Precio de la Demanda del Tabaco (EPDT) y Traslado Fiscal
La capacidad de los aumentos de impuestos al tabaco para lograr una mayor recaudación fiscal - al tiempo que reducen el consumo de tabaco - depende de la elasticidad de la demanda en función del precio. En el caso de los cigarrillos, esa elasticidad es relativamente “inelástica”, es decir, que el cambio porcentual de la demanda es menor que el cambio porcentual del precio.
Las elasticidades de precio de la demanda para el tabaco (EPDT) varían según el país y el contexto. Waters et al. (2010) señalan que las estimaciones tienden a ubicarse entre -0.25 y -0.50 en países de altos ingresos y alcanzan valores hasta de -0.8 en los de mediano y bajo ingreso. En Latinoamérica, Argentina, Brasil, Chile y Uruguay las EPDT oscilan del -0.27 al -0.55. Para México, los estudios indican que las EPDT se ubican en el rango de -0.52 a -0.70 las cuales están en línea con la literatura internacional.
| Estudio | Periodo de Datos (ENIGH) | EPDT Estimada | Implicación (por cada 10% de aumento en precio) |
|---|---|---|---|
| Jiménez-Ruiz et al. (2008) | 1994-2005 | -0.52 | El consumo de cajetillas de tabaco disminuye en 5.2% |
| Waters et al. (2010) | 2006 | -0.55 | El consumo disminuye en 5.5% |
| Waters et al. (2010) | 2008 | -0.70 | El consumo disminuye en 7% |
| Saénz de Miera et al. (2013) | 1994-2012 (general) | -0.57 | |
| Saénz de Miera et al. (2013) | 1994-2012 (tercil bajo) | -0.6 | |
| Saénz de Miera et al. (2013) | 1994-2012 (tercil medio) | -0.6 | |
| Saénz de Miera et al. (2013) | 1994-2012 (tercil alto) | -0.55 |
Hipótesis de Traslado del Impuesto
Un debate aparentemente inacabado es la hipótesis de traslación del impuesto el cual puede o no puede ser soportado en su totalidad por los consumidores. Asumimos una traslación del impuesto hacia adelante y completa hacia el consumidor, supuesto que es aprobado y ampliamente utilizado en la literatura especializada sobre los efectos de los impuestos al tabaco en el presupuesto y el bolsillo de los consumidores (Powell y Chaloupka, 2022; Chaloupka y Powell, 2019; Linegar y van Walbeeek, 2018; Caro et al., 2017; Nerudová y Dobranschi, 2016; Sáenz de Miera et al., 2014; Decicca et al., 2013; Kenkel, 2005).
En estos estudios, se asume que para toda demanda inelástica la traslación completa del impuesto se pasará a los consumidores (hipótesis conocida como tax overshifting), y que este es el caso especial del tabaco y el alcohol entre otros productos de tipo similar que son adictivos como las bebidas azucaradas y alimentos de alta densidad calórica, registrado de forma vasta en la literatura especializada. Cuando existe una elasticidad moderada la carga del impuesto se reparte por igual entre productor y consumidor, y cuando la demanda perfectamente sea elástica no se producirá un desplazamiento hacia adelante del impuesto y el productor o vendedor soportará plenamente la carga fiscal.
Una vez que tenemos la confianza de la hipótesis de translación del impuesto, consideramos que el efecto que ejerce el incremento del precio en la cajetilla de cigarros -vía IEPS específico- reflejará en una variación negativa en las cantidades consumidas, pero con un incremento de los ingresos fiscales.
Metodología para el Análisis de Reformas Impositivas
Con referencia al análisis de posibles reformas impositivas a los cigarrillos, se utilizan las elasticidades precio de la demanda del tabaco condicionadas expuestas en Jiménez-Ruiz et al. (2008), Saénz de Miera et al. (2013) y la actualizada por nuestro estudio al año 2020. Además, se considera la estructura del precio de venta de una cajetilla con 20 cigarros, por ser la presentación de mayor venta en México como lo exponen Jiménez-Ruiz et al. (2008) e INEGI (2021). De acuerdo al precio promedio de las cajetillas de cigarros, la información atiende a los precios oficiales publicados por el INEGI para el año 2021 de las siguientes marcas: Marlboro, Pall Mall, Montana, Marlboro Light, Delicados, Camel y Benson & Hegdes.
Si bien, consideramos importante emplear elasticidades previamente estimadas y formular dos distintos escenarios para probar variabilidad, calculamos en uno de ellos con una elasticidad general propia en nuestro estudio y así poder contar con análisis de sensibilidad.
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