El juicio de nulidad o juicio contencioso administrativo proviene del contencioso administrativo francés. Este mecanismo legal se ha consolidado como un medio esencial para la protección de los derechos de los ciudadanos frente a los actos de la administración pública.
Naturaleza y Competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA)
El Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) es un tribunal administrativo que no pertenece al Poder Judicial Federal. Se erige como un órgano jurisdiccional que cuenta con autonomía para dictar sus fallos y con jurisdicción plena. No obstante, en la opinión de varios tratadistas, académicos y políticos se considera que este tipo de tribunales deben de ser absorbidos por el Poder Judicial Federal.
Como hemos señalado, el juicio contencioso administrativo se promueve ante el TFJA. Por eso, es importante conocer su estructura a fin de saber ante qué Sala se debe interponer el juicio.
Evolución Normativa del Procedimiento Contencioso Administrativo
El 1o. de enero de 2006 quedó derogado el título VI del Código Fiscal de la Federación (CFF) que regulaba lo referente al juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) y en su lugar entró en vigor la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA).
El CFF en su título VI era omiso en precisar las causales de procedencia del juicio de nulidad, de tal suerte que se debía acudir a la Ley Orgánica del TFJFA (LOTFJFA) para conocer las resoluciones o actos que podían ser impugnados ante dicho tribunal. Es importante insistir que originalmente el juicio de nulidad se concibió como una institución para impugnar actos administrativos de carácter individual, concretos y personales, de tal forma que un decreto o acuerdo no podía impugnarse mediante el juicio de nulidad y sólo podía combatirse a través del juicio de amparo. En esta materia no existe un cambio, ya que la propia LFPCA nos remite a la LOTFJFA.
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Antes de entrar al estudio del tema que nos ocupa es necesario precisar que el 27 de mayo de 2015 se publicó, en el Diario Oficial de la Federación, el decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, particularmente en materia de combate a la corrupción.
Medios de Protección Administrativos y Jurisdiccionales
Existen distintos medios de protección administrativos y jurisdiccionales, establecidos a efecto de lograr la extinción de actos administrativos contrarios a derecho. Esos medios se han considerado de dos tipos: indirectos y directos.
- En los primeros el gobernado afectado no tiene intervención alguna ya que constituyen, por un lado, mecanismos de autotutela administrativa derivados del poder de revisión que ejercen los órganos superiores sobre los inferiores y que consisten en la supervisión de la actuación de sus subordinados a fin de verificar su legalidad y oportunidad.
- Por su parte, en los medios directos, la participación de los gobernados es fundamental, ya que sin ella no tiene lugar esta forma de control. Dentro de ellos encontramos los recursos administrativos, así como los procesos jurisdiccionales, bien sea ante tribunales administrativos o ante tribunales judiciales.
Estos medios de control constituyen una garantía para la protección de los derechos de los gobernados, y tienen como fin la revisión de la legalidad de la actuación administrativa, con el propósito de encauzarla dentro del marco legal.
Distinciones Clave: Recursos Administrativos vs. Juicio Contencioso Administrativo
El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, del Poder Judicial Federal ha indicado, en una interesante tesis aislada, la diferencia entre el recurso de revocación y el juicio contencioso administrativo. Algunas diferencias fundamentales son:
| Aspecto | Recursos Administrativos | Juicio Contencioso Administrativo |
|---|---|---|
| Autoridad que conoce | Generalmente es la misma que emitió el acto o su superior jerárquico. | Es una autoridad ajena a la autoridad que emitió el acto impugnado, autónoma e independiente del poder al que pertenece. |
| Efectos de la resolución | Pueden ser de simple anulación, de reforma del acto impugnado, o de reconocimiento de un derecho. | Son de mera anulación y de plena jurisdicción, en este último caso, sólo a efecto de reconocer y reparar un derecho subjetivo del actor, lesionado por el acto impugnado, teniendo el alcance no sólo de anular el acto, sino también de fijar los derechos del recurrente y condenar a la administración a restablecer y a hacer efectivos tales derechos. |
| Alcance del estudio | La autoridad que conoce de los mismos se sujeta a los agravios y cuando es el superior jerárquico, en algunos casos, al examen de la oportunidad del acto impugnado. | El tribunal se sujeta a los agravios y en algunos casos está facultado para analizar oficiosamente algunas cuestiones, como la incompetencia de la autoridad que emitió la resolución impugnada y la ausencia total de fundamentación y motivación. |
| Función principal | El control en la administración, con el objeto de lograr la eficacia de su actuación, que es de orden público, y no a la tutela de intereses particulares, no obstante que el particular resulte beneficiado, puesto que cuando éste interpone el recurso, existe colaboración de su parte para lograr la eficiencia administrativa. | Dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares. |
| Naturaleza de la función | No implican una función jurisdiccional, sino simplemente administrativa. | Sí existe una verdadera controversia entre el particular afectado y la administración pública, por lo que realiza una función jurisdiccional. |
Procedencia del Juicio Contencioso Administrativo
No procede sobre reglamentos expedidos por el presidente de la República en uso de las facultades que establece el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), de tal suerte que la vía idónea para su impugnación seguirá siendo el juicio de amparo.
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Cuando se impugne un acto administrativo general, como puede ser una regla contenida en la Resolución Miscelánea Fiscal, la impugnación debe versar sobre la ilegalidad de la misma y no sobre su constitucionalidad. En este orden de ideas, el concepto de violación debe demostrar que la regla de carácter general viola una disposición legal de superior jerarquía, como es la ley en su sentido material y formal. A mayor abundamiento, la causal de procedencia no dota al tribunal de facultades para analizar la constitucionalidad de un acto general que contraviene la CPEUM, pues dicha facultad sólo está reservada para el Poder Judicial Federal.
El juicio de nulidad en contra de un acto administrativo general podrá interponerse cuando dicho acto por su sola entrada en vigor causa un perjuicio real y directo al demandante o contra el primer acto de aplicación de ese acto que cause un perjuicio real y directo al demandante. En otras palabras, el juicio de nulidad procederá contra actos administrativos generales de naturaleza autoaplicativa o heteroaplicativa.
Entre los actos específicos que pueden ser impugnados se encuentran las que se dicten negando a los particulares la indemnización a que se refiere el artículo 77-Bis de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP).
Tramitación de la Demanda Contencioso Administrativa
Forma de Presentación y Plazos
El demandante podrá presentar su demanda, mediante Juicio en la vía tradicional, por escrito ante la sala regional competente o, en línea, a través del Sistema de Justicia en Línea, para este último caso, el demandante deberá manifestar su opción al momento de presentar la demanda. Una vez que el demandante haya elegido su opción no podrá variarla.
El presente juicio se promueve dentro del plazo legal, conforme a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. El plazo para presentar la demanda es de treinta días siguientes a aquél en el que surta efectos la notificación de la resolución de la Sala o Sección que habiendo conocido una queja, decida que la misma es improcedente y deba tramitarse como juicio.
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Ciertas situaciones pueden suspender el plazo para interponer el juicio, garantizando el derecho del particular:
- Cuando el interesado fallezca durante el plazo para iniciar juicio, el plazo se suspenderá hasta un año, si antes no se ha aceptado el cargo de representante de la sucesión.
- También se suspenderá el plazo para interponer la demanda si el particular solicita a las autoridades fiscales iniciar el procedimiento de resolución de controversias contenido en un tratado para evitar la doble tributación, incluyendo en su caso, el procedimiento arbitral.
- En los casos de incapacidad o declaración de ausencia, decretadas por autoridad judicial, el plazo para interponer el juicio contencioso administrativo federal se suspenderá hasta por un año.
Requisitos para la Demanda
La demanda debe contener información y documentos esenciales para su validez:
- La resolución que se impugna.
- Se entiende por expediente administrativo el que contenga toda la información relacionada con el procedimiento que dio lugar a la resolución impugnada; dicha documentación será la que corresponda al inicio del procedimiento, los actos administrativos posteriores y a la resolución impugnada. La remisión del expediente administrativo no incluirá las documentales privadas del actor, salvo que las especifique como ofrecidas.
- Cuando se omita el nombre del demandante o los datos precisados en las fracciones II y VI, el Magistrado Instructor desechará por improcedente la demanda interpuesta.
- Cuando no se haya recibido constancia de notificación o la misma hubiere sido practicada por correo, así se hará constar en el escrito de demanda, señalando la fecha en que dicha notificación se practicó. Si la autoridad demandada al contestar la demanda hace valer su extemporaneidad, anexando las constancias de notificación en que la apoya, el Magistrado Instructor procederá conforme a lo previsto en el artículo 17, fracción V, de esta Ley.
Los particulares demandantes deberán señalar, sin acompañar, los documentos que fueron considerados en el procedimiento administrativo como información confidencial o comercial reservada. Cuando las pruebas documentales no obren en poder del demandante o cuando no hubiera podido obtenerlas a pesar de tratarse de documentos que legalmente se encuentren a su disposición, éste deberá señalar el archivo o lugar en que se encuentra para que a su costa se mande expedir copia de ellos o se requiera su remisión, cuando ésta sea legalmente posible. Para este efecto deberá identificar con toda precisión los documentos y tratándose de los que pueda tener a su disposición, bastará con que acompañe copia de la solicitud debidamente presentada por lo menos cinco días antes de la interposición de la demanda. Si no se adjuntan a la demanda los documentos a que se refiere este precepto, el Magistrado Instructor requerirá al promovente para que los presente dentro del plazo de cinco días. Cuando el promovente no los presente dentro de dicho plazo y se trate de los documentos a que se refieren las fracciones I a VI, se tendrá por no presentada la demanda.
Cuando en el documento en el que conste la resolución impugnada a que se refiere la fracción III de este artículo, se haga referencia a información confidencial proporcionada por terceros independientes, obtenida en el ejercicio de las facultades que en materia de operaciones entre partes relacionadas establece la Ley del Impuesto sobre la Renta, el demandante se abstendrá de revelar dicha información.
Un ejemplo de manifestación crucial en la demanda, que podría presentarse, es la siguiente: "Manifiesto bajo protesta de decir verdad que la resolución que se impugna fue notificada de manera ilegal e irregular, motivo por el cual también se demanda la nulidad de la notificación practicada, toda vez que no se ajustó a las formalidades legales aplicables. Fue hasta el día ____________________ cuando tuve conocimiento cierto y material del contenido y alcances de la resolución impugnada, razón por la cual el presente juicio se promueve dentro del plazo legal, conforme a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo."
Conceptos de Impugnación y el Principio de Mayor Beneficio
De conformidad con el artículo 50 segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el estudio de los conceptos de violación debe atender al principio de mayor beneficio; esto es que, a fin de garantizar a los ciudadanos el acceso real, completo y efectivo a la administración de justicia, cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, la sentencia deberá examinar preferentemente aquellos conceptos que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana de la resolución o acto impugnado, pudiéndose omitir el de aquellos que, aunque resulten fundados, no mejoren lo ya alcanzado por el actor, de manera que quedará al prudente arbitrio del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa determinar la preeminencia en el estudio de los conceptos de impugnación, al clasificar en orden de importancia los tópicos tratados en cada uno de los conceptos de impugnación atendiendo a la consecuencia que para el actor tuviera el que se declararen fundados; sin importar, la secuencia en que se hubieren expuesto en la demanda inicial, o en la ampliación de demanda, en su caso.