La Acusación Popular: Concepto, Regulación y Particularidades en el Derecho Español

La institución del acusador popular ha cobrado recientemente una palpitante actualidad a raíz de determinados encausamientos de personas con relevancia pública. Se trata de uno de los aspectos más controvertidos del proceso penal español, constituyendo una particularidad de la Justicia penal del país sin precedentes similares en el derecho comparado. Es una forma de participación popular en la Administración de Justicia, consistente en que una persona -física o jurídica-, voluntariamente, comparece en el proceso penal ejercitando la acción penal, sin ser ofendido ni perjudicado por el delito.

La acusación popular es una tradición del proceso penal español, anterior al constitucionalismo del siglo XIX. Se consagró en la Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1882 y ha sobrevivido a todas las vicisitudes políticas hasta la Constitución de 1978, que la menciona en su artículo 125. Esta institución, a menudo polémica y de larga tradición, ha resurgido en el debate público por casos mediáticos, lo que ha avivado la controversia sobre si debe o no mantenerse su vigencia en el Derecho actual.

Concepto de Acusación Popular

La acción o acusación popular es la atribución de legitimación activa para que un ciudadano español pueda personarse en un proceso sin necesidad de invocar lesión de interés propio, sino en defensa de la legalidad. Se trata, por tanto, de una manifestación del derecho público subjetivo al libre acceso a los tribunales cuando las pretensiones que se mantengan son de interés público. En consecuencia, la acción popular se enmarca dentro del más amplio espacio del derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el artículo 24 de la Constitución Española (CE).

La acusación popular consiste en la facultad para personarse en un proceso penal sin ser el perjudicado directo del hecho delictivo. De esta manera, se prevé que el ciudadano se incorpore como acusador en un proceso penal en defensa de la legalidad y de la sociedad. El acusador popular es quien, sin ser ofendido ni perjudicado por el delito, ejercita la acción penal en los delitos perseguibles de oficio. Si actúa en un determinado proceso penal, lo hace porque la sociedad, como consecuencia del delito, se siente afectada y, por ello, cualquiera de sus miembros puede ejercitar la acción penal en interés de la justicia.

La acusación popular es la consecuencia más evidente del carácter público de la acción penal, establecido en el artículo 101 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECrim), que permite que sea ejercitada por cualquier ciudadano español sin necesidad de haber sido ofendido ni perjudicado por el delito, siempre que se trate de delitos públicos.

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Tradicionalmente, se ha denominado “acusador particular” al ciudadano, distinto del Ministerio Fiscal, que ejercita la acción penal. Sin embargo, en la actualidad, es cada vez más frecuente distinguir dentro de este concepto genérico dos figuras: el acusador popular y el acusador particular strictu sensu.

Marco Normativo y Fundamento

Regulación Legal

La acusación popular encuentra su principal amparo en:

• El artículo 125 de la Constitución Española: "Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales."
• El artículo 24.1 de la C.E., en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva.
• Los artículos 101, 102, 110, 270 y 281 de la LECrim.
• El artículo 782.1º de la LECrim.
• Los artículos 19.1 y 20.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ).
• La Disposición Adicional 15ª de la LOPJ.

La Constitución de 1978, al recoger la figura del acusador popular en su artículo 125, prevé la posibilidad de su ejercicio en aquellos procesos penales que la ley determine, otorgándole una cobertura constitucional, pero de configuración legal.

Antecedentes Históricos

En el constitucionalismo histórico español, la acción popular ya estaba presente:

• La Constitución de Cádiz de 1812 (art. 255) preveía la acción popular contra jueces y magistrados por soborno, cohecho y prevaricación.
• La Constitución de 1869 (art. 98 II) permitía a todo español entablar acción pública contra jueces o magistrados por delitos en el ejercicio de su cargo.
• La Constitución de 1931 (art. 29) establecía la acción pública para perseguir la responsabilidad de autoridades y funcionarios en infracciones relativas a la detención y prisión, sin necesidad de fianza.

Estos textos constitucionales preveían la acción popular respecto de determinados delitos considerados de gran gravedad. Posteriormente, las leyes procesales generalizaron su ejercicio a todos los delitos públicos. La Ley provisional de Enjuiciamiento Criminal de 1872 y la Compilación general de disposiciones vigentes de 1878 regulaban la figura en términos casi idénticos a la vigente LECrim de 1882, a la que Alonso Martínez se refirió al decir que se "otorgaba una acción pública y popular para acusar, en vez de limitarla al ofendido y sus herederos".

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Naturaleza y Fundamento de la Acción Popular

La acción popular se configura como un derecho de rango constitucional reconocido en el artículo 125 CE, que puede ser objeto de amparo constitucional conforme al artículo 24.1 CE. Su fundamento es la defensa de la sociedad, coincidiendo con la idea de Hegel de que cuando se comete un delito, su autor perturba la conciencia jurídica de la comunidad a la que pertenece y ofende a todos. El delito y sus efectos son, en suma, una cuestión de todos los que vivimos en sociedad.

Esta institución evita el monopolio de la acción penal por parte del Ministerio Fiscal, permitiendo a los ciudadanos españoles ejercitar esta acción, como no ofendidos ni perjudicados, con arreglo a las prescripciones legales. La acción popular actúa como un contrapeso a la actuación del Ministerio Fiscal, que en ocasiones es criticada por su dependencia del Ejecutivo. Además, es una forma de colaborar con la Administración de Justicia y de controlar la utilización del principio de oportunidad reglado por parte del Ministerio Fiscal frente al principio de legalidad y el descubrimiento de la verdad material de los hechos. Es un mecanismo de democratización de la Justicia, reconocido como derecho fundamental en la CE, y es de gran utilidad en los delitos que afectan a intereses difusos o colectivos, donde no hay una persona claramente ofendida.

Sujetos Legitimados para el Ejercicio de la Acusación Popular

La normativa establece que todo ciudadano español, sea persona física o jurídica, puede ejercitar la acción popular.

Quiénes pueden ejercerla:

• Ciudadanos españoles que gocen de la plenitud de sus derechos civiles.
• Personas físicas y jurídicas, superando una interpretación restrictiva terminológica. Pronunciamientos judiciales como las SSTC 241/1992, 34/1994, 53/1983 y STS de 2009 así lo han reconocido. La STC 311/2006, incluso, otorgó amparo a la Generalitat Valenciana para ejercerla en un caso de violencia de género, posibilitando el ejercicio por parte de entidades jurídico-públicas si no hay restricción expresa.
• Aquellos que no hayan sido condenados dos veces por sentencia firme por delito de denuncia o querella calumniosa.

Quiénes no pueden ejercerla (Restricciones):

No podrán ejercitar la acción popular:

• Quienes no gocen en plenitud de los derechos civiles (por ejemplo, menores, salvo que sea por delitos contra su persona o bienes).
• Los que hubieran sido condenados dos veces por sentencia firme como reos del delito de denuncia o querella calumniosa, salvo por delitos contra su persona o bienes o de sus cónyuges, ascendientes, descendientes, hermanos o afines.
• Los Jueces o Magistrados, salvo por delitos contra su persona o bienes o de sus cónyuges, ascendientes, descendientes, hermanos o afines, o de quienes estuviesen bajo su guarda legal.
• Los ciudadanos extranjeros, cuya legitimidad queda limitada a la acusación particular cuando son perjudicados directos del hecho delictivo.
• Los cónyuges, ascendientes, descendientes y hermanos entre sí, a no ser por delito o falta cometidos por el uno contra la persona del otro o la de sus hijos, y por el delito de bigamia, o por delitos entre ellos.
• Los partidos políticos y las fundaciones vinculadas a ellos (una prohibición reclamada para evitar la politización del debate jurídico-penal).
• No está permitida la personación como parte en los procedimientos seguidos por delitos atribuidos a la competencia de la Fiscalía Europea (STC 39/2020).

Acusaciones Populares Múltiples

En un mismo proceso penal pueden sucederse múltiples acusaciones populares, al igual que con la acusación particular. Cuando se considera posible, el Tribunal puede requerir que se unifique la representación y defensa, si existe compatibilidad de intereses y puntos de vista, para evitar la reiteración de actuaciones judiciales y retrasos en el sistema. Sin embargo, si existe divergencia entre los acusadores, el Tribunal analizará cada circunstancia para decidir sobre esta facultad.

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Ámbito Objetivo: Delitos en los que Procede y Exclusiones

La acusación popular es factible solamente en los delitos perseguibles de oficio. Se persigue con esta institución la defensa de intereses colectivos y difusos en el proceso.

Delitos excluidos de la acción popular:

• Delitos privados, ya que estos solo se pueden perseguir a instancia del propio ofendido.
• Proceso penal militar, donde solo se contempla la acusación particular y civil en sus procedimientos, no así la popular. La Ley Orgánica 2/1989, Procesal Militar, en su artículo 127, solo admite la acusación particular, y en caso de conflicto armado, ni siquiera esta.
• Jurisdicción de menores: La Ley reguladora de la responsabilidad penal de los menores excluye la acción popular, ya que el interés prioritario para la sociedad y el Estado coincide con el interés del menor. En estos delitos, solo el Ministerio Fiscal puede acusar.
• Delitos semipúblicos (perseguibles previa denuncia del ofendido): No cabe que el acusador popular inicie el procedimiento. Aunque una vez iniciado podría plantearse, actualmente se entiende que esta eventualidad no es posible.
• Delitos referidos en el artículo 23.2º, 3º y 4º de la LOPJ (principios de personalidad, real o de protección, y justicia universal, respectivamente), no pueden ser iniciados en España mediante acusación popular.

Requisitos para el Ejercicio de la Acusación Popular

La presentación de la acusación popular es admisible si se cumplen una serie de requisitos:

• Formal: Interposición de querella. Es imprescindible interponer una querella, aún cuando el proceso ya esté iniciado, lo que debe hacerse mediante Procurador con poder especial y Letrado (sin que pueda ser nombrado de oficio). En la querella deben quedar debidamente identificados tanto los hechos como la persona acusada. La jurisprudencia ha flexibilizado este requisito en casos de personación una vez iniciada la causa.
• Temporal: Momento procesal preclusivo. La querella debe interponerse antes del trámite de calificación del delito, de la apertura del juicio oral.
• Delito público: El hecho por el cual se presenta la acusación popular debe estar tipificado como delito público en el Código Penal.
• Caución (Fianza): Es necesario prestar una fianza de la clase y cuantía que fije el Juez o Tribunal para responder de las resultas del juicio. Esta fianza tiene como objetivo evitar la utilización abusiva, fraudulenta, infundada, espuria y torticera de la acción popular.

Respecto a la cuantía de la fianza, conforme a lo establecido en el artículo 20.3 LOPJ y la interpretación jurisprudencial (SSTC 62/1983, 113/1984), no puede exigirse una fianza que, por su inadecuación, impida u obstaculice gravemente el ejercicio de la acción popular. Su cuantía debe ser proporcional a los medios económicos del acusador popular y al momento de su personación. También se deberá prestar depósito para presentar cualquier recurso en el orden penal, siendo este exigible únicamente al acusador popular (Disposición Adicional 15ª LOPJ).

Particularidades y Efectos de la Acusación Popular

Intervención en el Proceso

La intervención del acusador popular en el proceso es similar a la del acusador particular, actuando con plena autonomía y, en su caso, en concurrencia con el Ministerio Fiscal o la acusación particular. Sin embargo, el acusador popular no puede ejercitar la acción civil, ya que se limita al ejercicio de la acción penal.

La Acción Popular en Procedimientos Ordinarios y Abreviados

La acción penal del acusador popular es independiente de las actuaciones del Ministerio Fiscal y de la acusación particular. No obstante, existen diferencias según el tipo de procedimiento:

• En los procedimientos ordinarios, la acusación popular cuenta con plenos derechos de aplicación: será parte en la presentación de pruebas, asistirá a testimonios de testigos y acusados, etc.
• En los procedimientos abreviados, la actuación de la acusación popular está limitada y depende de las actuaciones del Ministerio Fiscal y del acusador particular. No podrá solicitar la apertura de un juicio oral si las otras partes deciden no continuar. Es decir, no se puede celebrar el juicio oral si solo existe una acusación popular.

Las Doctrinas "Botín" y "Atutxa"

La jurisprudencia ha marcado límites cruciales a la actuación de la acusación popular en los procedimientos abreviados, a través de las conocidas doctrinas "Botín" y "Atutxa":

• Doctrina Botín (STS 1045/2007, de 17 de diciembre): Estableció que, si el Ministerio Fiscal y el acusador particular piden el sobreseimiento de la causa en el procedimiento abreviado, el Juez lo acordará, no procediendo la apertura del juicio oral únicamente a instancia de la acusación popular. Esta doctrina prohibía que la acusación popular pudiera obtener por sí sola la apertura de un juicio oral cuando se opusieran el Ministerio Fiscal y las acusaciones particulares.
• Doctrina Atutxa (STS 54/2008, de 8 de abril, y STC 205/2013): Matizó la doctrina Botín, indicando que no sería aplicable en casos de delitos relativos a bienes de titularidad colectiva, de naturaleza difusa o de carácter metaindividual, donde no es posible que haya acusadores particulares. En estos supuestos, si el acusador popular sostiene la acusación, se decretará la apertura del juicio oral. Esta doctrina fue clave en casos como el "Caso Nóos", permitiendo la apertura del juicio oral.

Costas Procesales de la Acusación Popular

En lo referente a las costas procesales, la regla general es que no procede la condena al pago de las costas causadas por la acusación popular. Este criterio jurisprudencial consolidado se basa en que el acusado no tiene por qué soportar las consecuencias económicas derivadas de la intervención de quienes, no siendo perjudicados por el delito, se personan en la causa en defensa de un interés público que se presume respaldado por el Ministerio Fiscal.

No obstante, se admiten algunas excepciones a este principio general:

• Cuando el ejercicio de la acción popular se realiza en defensa de intereses difusos (como los medioambientales), donde el daño incide sobre bienes colectivos o transpersonales.
• En casos de acusación "cuasi-popular", donde el interés del acusador no es del todo ajeno al del perjudicado directo, aunque la personación se haya amoldado a la figura del acusador popular.
• Cuando la actuación de la acusación popular ha sido imprescindible, decisiva y determinante, de forma que el delito no se hubiese sancionado sin su concurrencia. Incluso, la jurisprudencia ha señalado que no siempre es imprescindible que el Fiscal no ejercitase pretensión acusatoria, bastando con identificar actuaciones procesales exclusivas del actor popular que se hayan revelado como verdaderamente decisivas.

Sin embargo, la Sala Segunda del Tribunal Supremo apuesta por mantener, con la máxima rigidez, el principio general de no condena en costas al acusador popular, admitiendo las excepciones de forma muy restrictiva para evitar la "proliferación perturbadora de acusaciones populares profesionalizadas" con propósitos particulares contrarios a la esencia de la institución.

Tabla Comparativa: Acusación Popular vs. Acusación Particular

Característica	Acusación Popular	Acusación Particular
Calidad del Actor	Cualquier ciudadano español (físico o jurídico), sin ser ofendido o perjudicado por el delito.	Persona física o jurídica directamente ofendida o perjudicada por el delito. Puede ser extranjero.
Interés Defendido	Defensa de la legalidad y el interés público de la sociedad.	Defensa de un interés propio, personal y legítimo.
Forma de Personación	Necesariamente mediante querella, incluso si el proceso ya está iniciado.	Puede comparecer a través de querella o mediante el ofrecimiento de acciones.
Fianza	Obligatoria (clase y cuantía fijada por el Juez/Tribunal), salvo excepciones legales que eximen de la fianza.	Exonerado de prestar fianza (art. 281 LECrim).
Representación Legal	Debe comparecer con Procurador con poder especial y Letrado particular; no se nombra de oficio.	Tiene derecho a que se le designe Letrado y Procurador de oficio si no los ha nombrado por sí mismo.
Acción Civil	No tiene intervención respecto al objeto civil del proceso penal.	Puede ejercer la acción civil para el resarcimiento de daños y perjuicios.
Procedimiento Abreviado	No puede solicitar la apertura del Juicio Oral si el Ministerio Fiscal y la Acusación Particular interesan el sobreseimiento (Doctrina Botín), salvo en delitos de intereses difusos (Doctrina Atutxa).	Puede solicitar la apertura del Juicio Oral con independencia del Ministerio Fiscal.
Condena en Costas	Generalmente no se le condena en costas, salvo excepciones muy restrictivas (intereses difusos, actuación imprescindible).	Sí puede ser condenado en costas si su actuación fue temeraria o de mala fe.

Debate y Propuestas de Reforma Recientes

La figura de la acusación popular ha sido cuestionada por doctrina y jurisprudencia, debido a que permite acceder a un proceso ajeno a los propios intereses sin necesidad de demostrar mínimamente las razones de dicha personación. Existe una controversia sobre si debe estar o no en igualdad con la acusación particular.

Recientemente, se han presentado iniciativas legislativas con el objetivo de transformar el proceso penal y, en particular, de vaciar de contenido el ejercicio de la acusación popular. Por ejemplo, una proposición de Ley Orgánica ha planteado:

• Prohibir el ejercicio de la acción penal popular a los partidos políticos y fundaciones vinculadas.
• Tasas los delitos por los que se puede ejercer la acción popular.
• Limitar la intervención del acusador popular a la promoción de la incoación del procedimiento mediante querella, sin acceso a las actuaciones ni participación activa durante la instrucción de la causa, interviniendo únicamente en la fase intermedia.
• Permitirle solo impugnar el archivo de la causa por sobreseimiento libre.

Estas propuestas, que en algunos casos esconden un efecto retroactivo al aplicar la ley a procesos en trámite, han sido objeto de debate por su impacto en el ius ut procedatur del acusador popular y la relación entre justicia y periodismo de investigación.

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