Introducción al Comercio Internacional y el Papel Aduanero
Independientemente de si las firmas abarcan únicamente mercados domésticos o no, éstas compiten necesariamente con empresas ubicadas en todo el mundo. Hoy en día se ha facilitado enormemente el acceso a nuevos mercados, incrementando así el número de opciones que tiene un consumidor. De igual manera, la apertura de mercados trae consigo un gran número de competidores que buscan acaparar la atención del consumidor, lo que conlleva a que las empresas se vean forzadas a ser cada vez más competitivas.
Ofrecer el mejor producto no es sinónimo de competitividad internacional; es necesario que éste atraviese por diversos procesos durante la comercialización, los cuales podrían convertirse en posibles obstáculos o bien en factores de competitividad. Entre ellos se incluyen el paso por aduanas, los procesos de carga y descarga, los servicios de transporte y otros servicios logísticos, que son puntos por los que debe atravesar la mercancía para llegar a su destino.
Una etapa clave dentro del proceso logístico es el paso por las aduanas o por oficinas públicas encargadas del control de operaciones de comercio exterior y el tráfico de personas. De acuerdo con las regulaciones nacionales, entre ellas la Ley Aduanera, todas las mercancías están obligadas a ser sometidas al despacho aduanero, así como al conjunto de actos y formalidades relativos a la entrada y salida de mercancías al territorio nacional de acuerdo con los diferentes tráficos y regímenes aduaneros. En ese sentido, el despacho aduanero puede ser un proceso ágil y eficiente o un proceso tortuoso que desaliente o incluso limite el comercio exterior.
La originalidad y relevancia de esta investigación radican en la importancia de la función aduanera vista desde un enfoque cuantitativo no paramétrico de dos etapas. De tal manera que el objetivo del presente trabajo es determinar la eficiencia de las aduanas respecto a su desempeño en el comercio internacional, considerando 29 países de las regiones de APEC. El objetivo de este estudio es determinar cuáles son las principales variables que inciden en los niveles de competitividad de las aduanas en el marco del comercio exterior en los países con mayor participación en el comercio internacional, así como conocer el grado de competitividad aduanal de dichos países.
La Función Aduanera como Factor de Competitividad
Con una expansión del comercio mundial dos veces más rápida que el Producto Interno Bruto mundial durante la década pasada, las recompensas potenciales de participar en el comercio internacional son considerables. Una mayor apertura comercial de los países en desarrollo a través de la reducción de los niveles de protección ha sido uno de los factores que ha contribuido a dicha expansión. No obstante, la apertura comercial debe ir acompañada de una serie de políticas complementarias con el fin de fomentar realmente la integración comercial.
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Una de las políticas complementarias más importantes es el buen funcionamiento de la administración de las aduanas que permita proveer a los comerciantes transparencia, predictibilidad y un despacho de mercancías rápido. A pesar de que en los últimos 20 años los aranceles promedio se han reducido a la mitad en los países en desarrollo, así como las barreras no arancelarias, no se ha generado el crecimiento económico esperado ni se ha logrado la integración comercial en el marco mundial. Esto se debe, en gran medida, a los altos costos de transacción, de los cuales los correspondientes al despacho aduanero son a menudo un elemento importante, por lo que pueden llegar a anular el impacto de la reducción de costos de la liberalización del comercio.
Es importante considerar dentro del debate de la competitividad aduanera los componentes del comercio liberalizado, en el que elementos como las reglas de origen incrementan los costos de las importaciones. La superposición de los acuerdos comerciales implica complicaciones, particularmente cuando varían las especificaciones de origen, los procedimientos aduaneros, la formación de administración de requisitos, así como la existencia de numerosas canastas arancelarias. Un entorno logístico comercial pobre, así como una mala combinación de factores que integran el costo de transacción (costos de aduanas, costos de transporte, costos por certificaciones diversas, costos de documentos no arancelarios, entre otros) contribuyen al fracaso de muchos países en desarrollo que buscan integrarse con éxito a la economía mundial.
El concepto de competitividad del comercio exterior puede ser visto desde diferentes perspectivas. El Banco Mundial ha identificado tres pilares necesarios para construir una estrategia competitiva de las exportaciones:
- El establecimiento de un marco de incentivos.
- Reducción de los costos vinculados al comercio exterior.
- La superación de fallas del mercado y del gobierno.
El sistema aduanero de cada país forma parte de la estrategia política en materia de comercio exterior de los países, por lo que el comportamiento de la administración aduanera obedecerá a dichas estrategias. Sin embargo, la coordinación horizontal en el nivel central de los esfuerzos sectoriales no sólo promueve la eficacia de las políticas, sino la eficiencia y el crecimiento económico a largo plazo. Asimismo, la coordinación vertical entre distintos órdenes de gobierno en muchos países es no sólo deseable, sino ineludible.
La eficiencia en aduanas tiene un impacto significante en la reducción de los costos relacionados con el comercio y el desempeño de la administración comercial, por lo que una vinculación cercana entre competitividad en el comercio internacional y aduanas puede ser identificada. Por otra parte, un pobre funcionamiento de la administración aduanera puede, efectivamente, afectar las mejoras que se han hecho en otras áreas relacionadas con el comercio internacional.
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Actualmente, las aduanas están confrontadas a un entorno en rápida mutación: evolución de los modos de producción y de consumo, intensificación de los intercambios comerciales internacionales, nuevas amenazas mundiales (delincuencia organizada, cambios climáticos, etc.). En este contexto, las aduanas desempeñan un papel esencial garantizando un equilibrio permanente entre la protección de la sociedad y la simplificación de los intercambios comerciales. La función de la aduana, hasta hace poco, era la de ser capaz de hacer cumplir las regulaciones arancelarias, no arancelarias y administrativas para todos los productos que entraran y salieran del país, respetando acuerdos internacionales. Sin embargo, el comercio internacional ha ido cambiando ante las demandas del consumidor, lo que ha hecho necesario hacer frente a la inminente evolución de la globalización, por lo que las aduanas en el marco de esta tendencia deben ser facilitadoras del comercio exterior a través de la simplificación tributaria y reglamentaria.
En términos generales, los papeles que desempeña la aduana son asesoría de políticas, implementación de políticas, facilitador comercial y proveedor de seguridad. El correcto cumplimiento de estas funciones puede fomentar un mercado justo, garantizar la entrega oportuna y reducir los costos del comercio internacional, lo que conlleva a la optimización de la logística internacional y la ventaja competitiva de las empresas y naciones en la cadena de valor global.
Metodologías y Hallazgos sobre la Eficiencia Aduanera
Enfoques Metodológicos y Países Estudiados
El estudio del desempeño del sector público ha sido un tópico de interés, pero el estudio de la competitividad de las aduanas resulta un tema complicado de estudiar. Este trabajo evalúa la competitividad de las aduanas en el marco del comercio internacional. Para ello, se consideraron las variables más importantes que inciden en la competitividad de las aduanas en veintinueve países.
Como herramienta metodológica se utiliza el “análisis envolvente de datos (DEA) network”. Asimismo, se utiliza, como herramienta metodológica, el análisis de componentes principales que permite un análisis multidimensional y multivariante. Para dicho análisis fueron seleccionados 29 países, de los que 25 son considerados por la Organización Mundial de Comercio (OMC) como los principales exportadores e importadores mundiales de mercancías y 4 países adicionales de América Latina, con la finalidad de tener un mejor panorama de la administración aduanera de esa región como factor de competitividad del comercio exterior.
De esta forma, las economías seleccionadas son las siguientes: Alemania, Argentina, Australia, Bélgica, Brasil, Canadá, Chile, China, Corea, Costa Rica, Dinamarca, España, Estados Unidos, Francia, Hong Kong, India, Italia, Japón, México, Panamá, Reino Unido, Rusia, Singapur, Suiza, Suecia, Tailandia, Turquía y Venezuela. Una limitación del trabajo destaca el no incorporar algunos países de la región APEC debido a la falta de información para dichos países, por lo que no se incluyeron.
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En este sentido, se han desarrollado algunos estudios como el realizado por la Comisión Europea en su proyecto de medición de resultados de las aduanas de los estados miembros, en el que se midió el desempeño de las actividades comparando los resultados de cada estado miembro con los estándares de la comunidad, buscando mejorar potencialmente las operaciones de las aduanas. Benazic (2012), por su parte, se enfoca en investigar la eficiencia de la administración aduanera de las aduanas de Croacia, considerando variables tales como el número de empleados, costos, número de declaraciones aduaneras, ingresos recabados y el número de ofensas. Yasui (2012), en su trabajo Customs Environmental Scan, realiza un estudio de los factores clave concernientes al comercio internacional de mercancías y transporte, medidas y reglas de las fronteras, así como prácticas de negocios y reforzamiento de aduanas. En este trabajo destacan indicadores tales como: el volumen total de importaciones y exportaciones, los tratados y acuerdos comerciales, las facilitaciones al comercio y el reforzamiento de aduanas (ganancias, seguridad, propiedad intelectual).
El Banco Mundial, en su reporte Connecting to Compete 2012 y 2011 Trade Logistic in the Global Economy, utiliza diferentes indicadores para medir la competitividad de la logística internacional dividiendo éstos en tres áreas básicas: aduanas, infraestructura y calidad de los servicios logísticos. En el área relativa a la administración aduanera se consideran indicadores tales como tiempo de importación y exportación, red tape (como agencias de importación y exportación, documentos de importación y exportación) y retrasos. En América Latina destacan los estudios efectuados en Chile y Bolivia. La Dirección Nacional de Aduanas de Chile realizó un estudio del impacto de los mecanismos de fomento a las exportaciones, los programas de fomento administrados por agencias y ministerios en los ámbitos aduaneros, así como la competitividad proyectada al comercio exterior.
Resultados de Eficiencia y Competitividad
Los estudios realizados identificaron diferentes niveles de eficiencia y competitividad en las aduanas, dependiendo de la metodología aplicada:
| Metodología | Aduanas más eficientes/competitivas |
|---|---|
| Análisis Envolvente de Datos (DEA) Network | China, Alemania, Singapur, Francia |
| Análisis de Componentes Principales | Panamá, China, India, Alemania, Corea, Suecia, Singapur, Turquía, Tailandia, Chile |
Los principales resultados muestran que las aduanas más eficientes acorde con las variables consideradas son: China, Alemania, Singapur y Francia, entre otras. Los resultados se muestran a través del indicador denominado índice de competitividad de las aduanas y señalan que los países más competitivos en materia aduanal -de acuerdo con las variables analizadas y en orden descendente- son Panamá seguido de China, India, Alemania, Corea, Suecia, Singapur, Turquía, Tailandia y Chile.
Modernización y Compromisos Internacionales en la Gestión Aduanera
Para muchos países, lograr la transparencia y eficiencia en la operación de sus aduanas continúa siendo un reto al tener que enfrentarse a los crecientes volúmenes de comercio. Entre los más importantes compromisos asumidos internacionalmente que destacan en este sentido son, en primer lugar, la adopción del Convenio de Kyoto respecto a la simplificación y armonización de los regímenes aduaneros, que es reconocido como modelo de los procedimientos aduaneros modernos y eficientes. En segundo lugar, la aprobación del Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Global (conocido como SAFE Framework por sus siglas en inglés) cuyo objetivo es la seguridad del comercio internacional y la facilitación de la cooperación aduanera entre aduanas y empresas.
En el caso de la aduana mexicana, adicionalmente se han realizado diversos cambios en pro de la integración y participación en el comercio internacional, entre los que destacan:
- La modernización informática, al haber implementado el Sistema Armonizado Aduanero Integral.
- El mecanismo simplificado en el cobro de impuestos y demás contribuciones, al haber habilitado a la “recolección” de los diferentes cobros aduanales a las instituciones de crédito del país.
- El establecimiento del mecanismo de selección automatizado (semáforo fiscal).
- La implementación de cambios significativos en la legislación aduanera.
- La modernización integral.
- La reducción de los pasos administrativos.
- El traslado de la responsabilidad de la clasificación, valoración y verificación de origen a los agentes y apoderados aduanales.