Al inicio del gobierno de Enrique Peña Nieto, a finales de 2012, la hacienda pública en México presentaba una debilidad estructural que databa de varios decenios atrás. Ésta residía en la baja recaudación fiscal y en la dependencia de los ingresos petroleros.
La Debilidad Estructural de las Finanzas Públicas Mexicanas (Pre-2012)
Soluciones Temporales y sus Consecuencias
Consideraciones específicas permitieron enfrentar esta debilidad con éxito en la década de 1980. En primer lugar, el descubrimiento de los yacimientos petrolíferos a finales de la década de 1970 en Campeche y su posterior desarrollo permitieron multiplicar en poco tiempo la capacidad de producción/extracción, de exportación y de distribución de petróleo crudo en el país. Durante más de 30 años los yacimientos de petróleo de la sonda de Campeche, junto a la riqueza de otros campos petroleros menos productivos pero también importantes, proveyeron al país de fuertes ingresos inesperados a las arcas públicas, de divisas para la compra de las importaciones que hacían falta y de reservas internacionales para estabilizar el tipo de cambio.
En segundo lugar, el gobierno vendió una parte importante de sus activos acumulados a lo largo de varios decenios para reducir el saldo de la deuda y su servicio. Estos activos fueron empresas paraestatales como Teléfonos de México, las aerolíneas y los bancos comerciales expropiados en 1982, entre muchos otros. Su venta permitió disminuir rápidamente el saldo de la deuda pública, especialmente la externa, para evitar que se desbordara, lo cual era una amenaza para la estabilidad macroeconómica, y generar un alto superávit primario en las finanzas públicas que llegó a casi 7% del PIB en 1991.
En tercer lugar, la invención de los Proyectos de Impacto Diferido en el Registro del Gasto (Pidiregas) permitió financiar con endeudamiento (no denominado deuda) inversiones de Pemex y de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), entre otros proyectos. Con el tiempo se abusó de estos mecanismos que alcanzaron las administraciones estatales.
La Reducida Carga Fiscal
Uno de los problemas históricos de las finanzas públicas mexicanas es la reducida carga fiscal. Hasta 2012 la recaudación impositiva como porcentaje del PIB apenas llegó, como máximo, a alrededor de 9.5% en 2010. A pesar de diversas reformas fiscales, la carga impositiva fluctuó en torno de 8.6% desde 2005 y llegó a 8.4% en 2012. De estos impuestos la mayor parte se componía del impuesto sobre la renta, con 5.2%, y del impuesto sobre el valor agregado, con 3.7%.
Lea también: Finanzas de la Empresa: Análisis
En términos per cápita, la recaudación fiscal prácticamente se mantuvo igual en términos reales desde hace varios decenios, lo que restringió las capacidades del Estado para proveer los servicios públicos en cantidad y calidad suficientes. Por ello, la recaudación impositiva se complementó desde hace más de 30 años con ingresos extraordinarios.
Una causa fundamental de la baja recaudación fiscal era la informalidad de más de 65% de la fuerza de trabajo y de un sinnúmero de micros y pequeñas empresas. Con una tasa tan alta de informalidad se pierden ingresos fiscales significativos, pues dicha informalidad no sólo era una característica de las personas o las familias con ingresos bajos o de microempresas, sino también de muchas familias de ingresos medios y altos y de pequeñas empresas pero de mayores ingresos. Muchos profesionistas no cubrían impuestos o simplemente no estaban registrados en el Sistema de Administración Tributaria (SAT).
Gasto Público Creciente y Déficit
Al menos desde la década de 1990 el gasto público mantuvo una significativa tendencia al alza. En 1992 el gasto total como porcentaje del PIB era de 17.7% y aumentó gradual pero permanentemente hasta 25% de 2010 a 2012. En los primeros años de este periodo el aumento del gasto se debió fundamentalmente al gasto corriente y, en particular, al gasto social en educación, salud y asistencia social condicionada. También ganaron importancia los gastos en pensiones, a pesar de la reforma del sistema del ahorro para el retiro realizada por el presidente Ernesto Zedillo. El gasto del servicio de la deuda se mantuvo bajo control por la política de reducción de deuda del gobierno federal de varios sexenios y por una larga época de tasas de interés bajas.
Sin embargo, la inversión pública acusó un estancamiento a lo largo de los dos decenios anteriores y no se reflejó en mayor producción. Es decir, el gasto público aumentó de manera significativa, pero el gasto en inversión creció cada vez menos. La combinación de ingresos estancados y gastos crecientes propició un déficit público cada vez mayor. Debido a que la manera de contabilizarlo incluía los ingresos de la renta petrolera, el déficit como tal parece pequeño, e incluso se hablaba de que en algunos años hubo superávit.
Además, desde 2009 el gobierno federal incurrió en un déficit primario por primera vez en varios decenios; es decir que tenía que pedir prestado para pagar intereses de la deuda pública. En 2012 el balance primario era de -1% del PIB. Visto de otra forma, se usaba la renta petrolera, que constituye un ingreso de “capital” no renovable, en gasto corriente. Podríamos decir que vendíamos los ladrillos de nuestra casa para poder comer.
Lea también: Maestría en Análisis Tributario: ¿Es para ti?
Dependencia Petrolera y Subsidios Regresivos
Nuestra dependencia fiscal en los ingresos del petróleo se consolidó en quienes decidían la política económica. Desde el auge de la década de 1970, las finanzas públicas de México dependieron en una cuarta parte de los recursos petroleros: estaban petrolizadas y no se vislumbraba una manera de resolver ese problema. De hecho, el gobierno federal recurrió cada vez más a Pemex, de suerte que entre 2004 y 2013 los ingresos petroleros del gobierno federal representaron alrededor de una tercera parte del total.
A esta dependencia se sumó el dispendio y la inacción durante los primeros años del siglo XXI, cuando el mercado petrolero mundial llevó su precio a niveles nunca antes vistos. Los ingresos extraordinarios con que contó el gobierno permitieron el aumento del gasto público, especialmente del gasto corriente, y subsidios adicionales a través de la venta de gasolina, diésel y electricidad.
Aunque Pemex importaba alrededor de 50% de la gasolina que consumía el país a un precio alto, la vendía a los consumidores nacionales a un precio menor. Era un subsidio con las peores características posibles, pues se otorgaba a los segmentos con mayores ingresos de la población y era indiscriminado. Incluso los informales lo recibían. A este subsidio se sumaba el subsidio implícito de varios elementos del IVA. No cobrarlo en alimentos beneficiaba también a los consumidores de mayores ingresos, pero había abusos de empresas que vendían sus productos dentro y fuera del país y que utilizaban el régimen fiscal para evadirlo parcialmente. En la frontera seguía vigente el IVA a una tasa de 11%, en lugar de 16%, como en el resto del país, medida que se estableció cuando la economía estaba cerrada y que, para entonces, ya no tenía razón de ser.
Impacto en la Distribución del Ingreso y Desafíos Futuros
La baja recaudación y los problemas del gasto público impactaban muy poco la redistribución del ingreso, o incluso la empeoraban, como en el caso de los subsidios a la gasolina. Esto quiere decir que el papel de los impuestos y de las transferencias como instrumentos esenciales para mejorar la distribución eran casi nulos, a pesar de los enormes aumentos en el gasto social. La acción pública apenas mejoraba el coeficiente de Gini 0.02 puntos, mientras que otros países lo mejoran muchas veces más.
Otros países, como los europeos y, especialmente, los escandinavos, modifican de manera sustancial la distribución del ingreso con base en la política hacendaria y social. Por ejemplo, esta distribución en el Reino Unido sería casi tan desigual como la de México de no ser por el impacto de la política pública en ese país.
Lea también: Análisis de auditoría: definición y objetivos
Por si fuera poco, en el horizonte se vislumbraban tiempos aún más difíciles: la definición constitucional de la salud como un derecho y el envejecimiento de la población, los cuales permitían anticipar que la demanda de recursos públicos para salud y pensiones aumentaría rápidamente al menos hasta 2030. Sin lugar a dudas es urgente llevar a cabo una reforma hacendaria profunda que dé viabilidad económica al Estado mexicano. Ya en 2012 era evidente que el gasto continuaría creciendo cada vez más rápido, mientras que los ingresos eran insuficientes. Se pedía prestado para pagar intereses (se experimentaba un déficit primario), se usaban ingresos de capital para cubrir gasto corriente y más de una tercera parte de los ingresos públicos dependían de los recursos petroleros.
La Reforma Hacendaria y Energética de 2013
En el ámbito hacendario, el Pacto por México estableció estrictamente cinco compromisos:
- la eficiencia recaudatoria (compromiso 69), para mejorar y simplificar el cobro de impuestos e incrementar la base de contribuyentes, y combatir la elusión y la evasión fiscales;
- el fortalecimiento del federalismo (compromiso 70), con el fin de promover mayores y mejores facultades tributarias para entidades federativas y municipios, así como sus atribuciones de cobro y control, además de incentivar el cobro del impuesto predial y la revisión de la Ley de Coordinación Fiscal para garantizar una relación más equitativa;
- la eficiencia del gasto público (compromiso 71), en otras palabras, la eliminación de duplicidades de funciones, la compactación de áreas y dependencias del sector público, y la revisión permanente del gasto del mismo;
- el fortalecimiento de la capacidad financiera del Estado (compromiso 72) mediante la eliminación del régimen de consolidación fiscal, la reducción de la informalidad y la revisión de impuestos directos e indirectos, y la revisión integral de la política de subsidios y de los regímenes especiales, para establecer un sistema eficaz, transparente y progresivo (compromiso 73), pues existían subsidios progresivos que debían ser eliminados.
La reforma hacendaria, que fue aprobada en el Congreso de la Unión y promulgada por el presidente Peña Nieto en la residencia oficial de Los Pinos el 8 de septiembre de 2013, introdujeron ajustes importantes a los impuestos al consumo y al ingreso.
Ajustes a la Imposición Fiscal
En cuanto al impuesto sobre la renta de las empresas, se eliminaron el impuesto empresarial a tasa única (IETU) y el impuesto a los depósitos en efectivo (IDE), y en consecuencia se reformó la Ley del ISR con el fin de simplificar el cálculo y el pago del impuesto. Se limitó a 53% el monto deducible de ingresos exentos de los trabajadores para las empresas.
De los impuestos a las personas físicas y a los trabajadores, la tasa marginal máxima del impuesto sobre la renta se elevó de 30 a 32% para ingresos superiores a 62 500 MXN mensuales, 34% para ingresos superiores a 83 300 mensuales y 35% para ingresos superiores a 250 000 mensuales. También se amplió la base gravable al incluirse todos los ingresos por dividendos y ganancias bursátiles para los inversionistas, y se colocó la tasa en 10% de las ganancias de capital. Éstas fueron medidas progresivas, pues las ganancias están claramente ubicadas en los causantes de mayores ingresos. Por otra parte, la reforma limitó la exención fiscal de ingresos deducibles a un máximo de entre cuatro salarios mínimos anuales y 10% de los ingresos de las personas.
Con la finalidad expresa de cobrar impuestos especiales para mejorar la salud y el medio ambiente, la reforma estableció gravámenes a la venta de bebidas y alimentos altos en calorías, así como al consumo de carbono en los energéticos y el uso de sustancias tóxicas en plaguicidas, herbicidas y fungicidas. Estos impuestos modificaron los precios relativos y afectaron el consumo de estos bienes y el de los sustitutos, lo que trajo un efecto recaudatorio importante.
De especial importancia en la reforma fue la sustitución del Régimen de Pequeños Contribuyentes (Repecos) por el Régimen de Incorporación Fiscal (RIF), con el fin de incentivar la incorporación de pequeños causantes y su facturación, y de eliminar el incentivo perverso de mantenerse pequeños para pagar menos impuestos. También cuentan con diversos apoyos crediticios.
En cuanto a la coordinación con los estados, se modificó la Ley de Coordinación Fiscal y se sustituyeron varios fondos federales para la entrega de las participaciones federales a los estados que eliminarán algunos problemas e incentivos perversos.
Con el fin de dar mayor estabilidad a la economía, la reforma hacendaria también planteó complementar la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) para permitir una política de balance estructural, mediante la cual en épocas de recesión fuera posible tener déficits fiscales controlados y en épocas de auge se obligara a tener ahorros para evitar un sobregasto.
La Reforma Energética
La reforma energética buscó ampliar la producción y la explotación del petróleo mexicano para maximizar la renta petrolera, modernizar el mercado energético, aumentar su eficiencia, liberalizarlo y dar oportunidad de inversiones privadas en refinación, petroquímica y transporte de hidrocarburos, para que Pemex y la CFE pudieran competir con otras empresas semejantes, nacionales y extranjeras.
En consecuencia, se crearon instituciones relacionadas con el mercado energético y se dio prioridad a las empresas productivas del Estado para utilizar los recursos naturales del país en una primera etapa, que en el ámbito de los hidrocarburos se denominó “la ronda cero”. Las expectativas de esta reforma eran muy elevadas; se pensaba revertir la tendencia a la baja de la producción, de modo que la producción de petróleo llegara a 3 millones de barriles diarios en 2018 y a 3.5 millones en 2025. Asimismo, se buscaba elevar la producción de gas de 5.7 millones de pies cúbicos diarios en 2012 a 8 millones en 2018 y a 10.4 millones en 2025. El aumento de la oferta y las mejoras en productividad se reflejarían en reducciones de los precios al consumidor de los energéticos. Las expectativas en cuanto a su impacto en el resto de la economía también eran muy elevadas, pues se consideraba que la reforma haría crecer el PIB un punto porcen.
Desafíos Actuales y Perspectivas Futuras de la Política Fiscal
El Gobierno federal ha puesto sobre la mesa tres instrumentos clave para el futuro económico del país. El primero, el Plan México, es una apuesta ambiciosa por transformar la estructura productiva, aprovechar el nearshoring y posicionar a México entre las 10 principales economías del mundo. El segundo, los Pre-Criterios Generales de Política Económica 2027, que delinean el marco macroeconómico y fiscal que harán viables -o no- las aspiraciones del Plan México. Y el tercero son cambios a la política fiscal; una reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y una propuesta de Ley para el Fomento de la Inversión en Infraestructura Estratégica para el Desarrollo con Bienestar (LFIED). Leídos en conjunto, los dos primeros documentos revelan una tensión fundamental: la distancia entre la ambición del crecimiento económico y la prudencia fiscal obligada por el estancamiento y deterioro fiscal que siguen sin resolverse.
El Plan México y las Aspiraciones de Crecimiento
El Plan México plantea que nuestro país se coloque entre las primeras 10 economías del mundo. En esencia, se trata de una estrategia de transformación. Plantea incrementar la inversión, fortalecer el contenido nacional, desarrollar polos industriales y elevar la participación de México en cadenas globales de valor. Implícitamente, supone una economía que crece de manera sostenida por encima de su tendencia histórica, capaz de cerrar brechas con países que hoy ocupan posiciones superiores en el ranking global.
Hacienda proyecta un crecimiento económico de entre 1.8% y 2.8% para 2026 y uno ligeramente mayor para 2027. Para escalar hacia el grupo de las 10 principales economías, México no sólo necesitaría crecer, sino crecer más rápido que sus competidores. Incluso con una tasa de crecimiento cercana al 2%, el país difícilmente reducirá la distancia con economías como Corea del Sur o Canadá. En el mejor de los casos, mantendrá su lugar actual.
Consolidación Fiscal y Rigidez del Gasto
La divergencia no termina en el crecimiento. Los Pre-Criterios reflejan una estrategia de consolidación fiscal: reducción del déficit, generación de superávit primario y un crecimiento controlado del saldo total de la deuda. La principal apuesta de los Pre-Criterios 2027 es continuar con la consolidación fiscal, por lo que propone una reducción al déficit ampliado de 4.1% en 2026 a 3.5% en 2027. La disciplina planteada es necesaria y deseable.
El gran tema no abordado en los Pre-criterios es la rigidez del gasto; cada vez una mayor proporción del mismo se destina al pago de obligaciones -costo financiero y pensiones- y cada vez menos a la inversión productiva. Dicha rigidez compromete la capacidad del Gobierno para ajustar sus recursos, al tiempo que limita el gasto que pueda contribuir a un mayor crecimiento económico.
Los resultados de las finanzas públicas en 2025 evidencian que la vulnerabilidad fiscal no radica sólo en el tamaño del déficit, sino también en la creciente rigidez del gasto. La consolidación fue incompleta, la deuda no se estabilizó y casi todos los ingresos del Gobierno federal se destinaron a obligaciones comprometidas -pensiones, intereses y transferencias-, lo que deja escaso margen de maniobra. Al mismo tiempo, la inversión fue la principal variable de ajuste y la deuda se utilizó cada vez menos para financiar activos productivos.
El Plan México requiere un impulso decidido a la productividad e inversión, mientras que los Pre-Criterios acotan la capacidad del Estado para financiarlo. En consecuencia, la estrategia desde lo público descansa, casi por completo, en la inversión pública financiada con recursos privados, es decir en la propuesta de la LFIED. Esto no es necesariamente un problema si se cumplen ciertas condiciones.
Desconexión de Instrumentos y Sostenibilidad Fiscal
La regla del gasto corriente estructural, vigente desde 2014, busca que el crecimiento del gasto público se mantenga alineado con el crecimiento potencial de la economía, con el fin de preservar la sostenibilidad fiscal. Sin embargo, su efectividad es limitada, en parte porque el cálculo del PIB potencial depende de estimaciones de la propia Secretaría de Hacienda sin validación independiente, lo que introduce cierto margen de discrecionalidad. La propuesta de reforma presentada recientemente desde el Ejecutivo profundiza estas limitaciones al excluir nuevos rubros, como los programas sociales constitucionales -las transferencias en efectivo- y los servicios personales en sectores clave. Con ello, la proporción del gasto sujeta a la regla se reduciría de manera significativa, pasando de cerca del 42% a apenas 27%.
La pregunta es inevitable: ¿qué nos está diciendo el Gobierno al permitir que el gasto corriente crezca aunque la economía no lo haga? En el mediano plazo, el riesgo es mayor. Si el gasto en transferencias y en obligaciones como el costo financiero sigue creciendo por encima de la economía, las finanzas públicas pueden volverse insostenibles. Simplemente, los ingresos tributarios difícilmente crecerán al mismo ritmo. México necesita una estrategia que combine estabilidad con crecimiento transformador: mayor inversión pública estratégica, mejor coordinación con la inversión privada, fortalecimiento institucional con reglas del juego claras y funcionales y una política industrial que vaya más allá del discurso.
De lo contrario, el riesgo es claro. El Plan México puede quedar en una narrativa aspiracional, mientras que los Pre-Criterios y las reformas legales seguirán marcando el ritmo real de la economía pública, su meta de crecimiento y su capacidad de impulsarlo.
Conceptos Clave de la Política Fiscal
La política fiscal forma parte de la política económica y, a través de ella, los gobiernos influyen en la economía del país. La política fiscal puede influir en la economía mediante variables como los ingresos que recauda el Estado vía impuestos, o el gasto público que realiza. Mediante estas decisiones, el Gobierno influye en la producción y el empleo.
En un contexto de fuerte inflación por un exceso de demanda agregada es necesario controlar el auge de los precios, mediante políticas fiscales restrictivas. Actualmente, nos encontramos en medio de una política fiscal expansiva, en la que las empresas tienen la oportunidad de crecer e invertir.
La política fiscal, apoyada por la monetaria, ha sido la principal línea de defensa contra los estragos que la pandemia ha causado en la economía.