El presente artículo tiene como objetivo analizar el poder tributario de las entidades territoriales, los beneficios tributarios otorgados por estas, y el principio de autonomía territorial en el marco del Estatuto Tributario Colombiano. Para lograr dichos objetivos, la estructura empleada en el artículo consta de 3 acápites y finaliza con las conclusiones. En el segundo acápite, con el fin de ubicar al lector, se realiza un estudio de la posición geográfica y económica de los municipios objeto de estudio.
El Poder Tributario de las Entidades Territoriales
En términos generales, Piza (2010) define el poder tributario como: "Aquella facultad que tiene el Estado de crear o establecer tributos y hacerse de recursos para el cumplimiento de los fines cuyo cumplimiento le ha asignado la Carta Política". Como sujeto del poder tributario, el Estado representa una soberanía que mantiene bajo su sujeción a los particulares, no simplemente como una manifestación de fuerza política y jurídica, sino con la finalidad fundamental de realizar el bien común de los asociados. Por virtud de ese poder encaminado al bien común, el Estado puede y debe establecer los tributos necesarios para proveer los recursos destinados al cumplimiento de sus fines.
En la actualidad es imposible concebir el poder fiscal como una categoría unitaria derivada de la soberanía; se trata, más bien, de una fórmula abreviada para la atribución de competencias en el marco de la hacienda pública; una suerte de halo de potestades de orden constitucional, e incluso de orden administrativo, del que gozan los entes públicos en el orden central y descentralizado para la definición de un sistema que integre aquellos instrumentos que, en materia de ingreso y gasto, coadyuven al cumplimiento de los fines constitucionales.
Ahora bien, Insignares (2015) advierte que en la Sentencia C-467 de 1993 la Corte afirma que una vez creado el impuesto los municipios adquieren el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo en las obras y programas que consideren necesarios y convenientes para el municipio y la comunidad en general, sin que pueda el Congreso interferir en su administración, ni recortarlo, ni conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni extenderlos, ni trasladarlo a la Nación, salvo en caso de guerra exterior.
Ahora, en la Sentencia C-089 de 2001 se precisa que la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta: la soberanía tributaria conferida por el legislador debe ser entendida en estricto sentido de acuerdo con la Constitución y la ley. (...) la magnitud del poder tributario de las entidades territoriales será aquel que les dé el legislador en cada caso, puesto que no hay criterio univoco, y en últimas es el ente legislativo el que determina en mayor o menor medida los elementos del tributo territorial.
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Pues bien, la posición reflejada por la Corte, desde el mismo inicio de su función como suprema guardadora de la Constitución, es la de considerar que no existe una total autonomía fiscal en cabeza de las entidades territoriales. (...) la Corte juzga necesario poner de presente que la denominada tesis de la soberanía fiscal de las entidades territoriales no tiene asidero constitucional. Así se infiere de manera clara e inequívoca no solo del contexto sistemático de la carta y en particular de los artículos citados, sino además de la misma historia de dicha iniciativa. La propuesta de consagrarla fue derrotada en la Asamblea Constitucional. Esos mismos elementos permiten sin reticencias afirmar que en la nueva carta el constituyente en esta materia conservo los lineamientos básicos del régimen anterior pues les reconoció una autonomía fiscal limitada.
Descentralización y Autonomía
En este orden de ideas, el proceso de descentralización ha conllevado que las entidades territoriales tengan una misma organización política, administrativa y financiera sometida a un mismo ordenamiento jurídico que encuentra su génesis en el primer inciso del artículo 1 de la Constitución Política de 1991[1.
La descentralización se presenta en tres modalidades:
- territorial, que se expresa en las entidades territoriales y permite la configuración de los órdenes del Estado (nacional y territorial) (C.P. artículo 1);
- por servicios, que da lugar a las entidades descentralizadas y constituye la base de los sectores administrativos, sector central y sector descentralizado, en cada uno de los órdenes del Estado (C.P. artículo 209) ; y
- por colaboración, en la cual particulares, autorizados legalmente, ejercen funciones públicas, verbi gracia, las cámaras de comercio.
El otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las colectividades regionales o locales, para que las ejerzan a su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Es decir, que se le otorga a las colectividades locales cierta autonomía para que las manejen por sí mismas.
Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
- Gobernarse por autoridades propias.
- Ejercer las competencias que les correspondan.
- Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
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Según el anterior precepto constitucional, la autonomía de las entidades territoriales está constituida por los poderes de acción para poder satisfacer los intereses de la entidad; en consideración al derecho de autodirigirse y gestionar sus propios recursos; en este orden de ideas, Robledo (2010) señala que "la autonomía territorial adquiere dos dimensiones: en primer lugar, la autonomía como principio fundamental de la organización del Estado; y en segundo término, la autonomía como atributo o cualidad de las entidades territoriales". Por su parte, Alfonso (2015) señala que "la autonomía de las entidades territoriales se debe entender como aquella libertad que tienen para atender sus necesidades locales con recursos endógenos, siempre y cuando sus decisiones se enmarquen dentro de lo señalado por la Constitución y la ley".
Por su parte, Buitrago (2016) ha comentado que, conforme a los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos 1, 2873, 300-4 y 313-4 de la Constitución Política confirieron a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la posibilidad de establecer aspectos de la obligación tributaria. Según el CE, la ley puede convivir con normas expedidas por las asambleas y por los concejos, pues, en materia de impuestos, se cumpliría a cabalidad el principio de reserva de ley, entendido en sentido amplio, en cuanto que solo los órganos de representación popular pueden establecer impuestos, y una vez autorizado el impuesto por la ley nacional, corresponde a la autoridad local fijar los elementos del tributo, cuando no lo ha hecho la ley nacional (Exp.
Beneficios Tributarios y Exenciones
Los beneficios tributarios otorgados por las entidades territoriales en el marco del principio de autonomía territorial son considerados como instrumentos para incentivar el desarrollo económico y social de las jurisdicciones. En consideración al artículo 38 de la Ley 14 de 1983, el establecimiento de los beneficios tributarios por parte de las entidades territoriales estará limitada por el término de diez años, tiempo en el cual un ente territorial podrá otorgar exenciones.
En efecto, Simonit (2013) señala que los beneficios tributarios presentan divergencias en su denominación, por lo que se hace compleja su compresión. Giannini (1957) clasifica los beneficios tributarios en subjetivos y objetivos; enfatiza en que los primeros se suscriben a situaciones en las cuales la ley "declara no obligada al pago del impuesto a una persona o una categoría de personas que, conforme a las disposiciones más generales de la propia ley quedarían comprendidas". De igual manera, Castro (2013) identifica dos tipos de exenciones: automáticas y subjetivas. La renuncia tributaria es otro de los beneficios tributarios.
Cubides (2016) señala que el establecimiento de una exención o exclusión determina que no se produzcan las consecuencias jurídicas típicas asociadas a la realización del hecho generador, lo cual, en el caso de las exenciones, se traduce en la concurrencia de dos normas: una primera que da nacimiento a la obligación sustancial tributaria al realizar el hecho generador del tributo, y otra que aminora el efecto anterior. En el caso de las exclusiones existe una norma que impide la realización del hecho generador, por lo que la obligación tributaria no nace a la vida jurídica.
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Si bien, las minoraciones estructurarles reducen la carga impositiva o excluyen o exonera a un determinado sujeto del deber de contribuir representan simplemente un reconocimiento de los principios de tributación, y sin ellas el sistema tributario o un determinado impuesto, no podrían ser calificados a primera vista como justos equitativos y progresivos. En otras palabras, aquellas previsiones legales que solamente pretenden reconocer y hacer efectivos los más elementales principios de la tributación no constituyen verdaderos incentivos, sino simplemente maneras o formas de no hacer de un tributo una herramienta de castigo o un elemento de injusticia.
Las minoraciones estructurales, a pesar de suponer un tratamiento diferente de los sujetos gravados, se caracterizan porque no tienen como propósito principal incentivar o crear preferencias sino coadyuvar a la definición y delimitación del tributo y a la aplicación práctica de los principios de tributación. Su finalidad no es incentivar, estimular o preferir determinados sujetos o actividades sino simplemente "no perjudicar", es decir, realizar los principios de justicia, equidad, progresividad y capacidad económica. Por eso operan al interior del tributo y contribuyen a la exacta definición y cuantificación del supuesto de hecho, de la base gravable y del monto de la tarifa tributaria, por lo tanto, afectan a la riqueza o al sujeto gravado con base en consideraciones que obedecen fundamentalmente a su aptitud para contribuir a sufragar los gastos públicos.
El Consejo de Estado realiza un análisis relacionado con las facultades que ostentan los Concejos Municipales en materia de exenciones dentro de su territorio, todo para lo cual, realiza un análisis basado en el art. Por su parte, en la jurisprudencia constitucional logra advertirse que la exención tributaria se concibe como un instrumento de política fiscal que está orientado principalmente al tratamiento impositivo diferencial para estimular propósitos económicos y políticos.
Ahora bien, en el ejercicio del poder tributario, los entes territoriales están facultados de conceder tratamientos preferenciales. Dicha facultad encuentra su sustento en preceptos de orden constitucional que se materializa a través de una norma de prohibición, en la que se precisa que son las entidades territoriales las que están facultadas para conceder exenciones o tratamientos preferenciales dentro de los límites de la Constitución y la ley. Concretamente, a través de las exenciones tributarias, el legislador impide el nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos o disminuye la cuantía de la misma, por consideraciones de política fiscal.
Según los preceptos jurisprudenciales en comento, los tratamientos diferenciales otorgados por las entidades territoriales deberán corresponder a razones admisibles desde la perspectiva constitucional; en este sentido, la ruptura de principios deberá corresponder a una adecuada justificación; en la Sentencia C-799 de 1999 se precisa lo siguiente: "(...) el juez de constitucionalidad debe verificar si tal exclusión de la carga impositiva encuentra adecuada justificación, ya que, de lo contrario, afectaría el principio constitucional de la igualdad. En este contexto, los tratamientos preferenciales deberán estar fundados en razones objetivas que implican una decisión responsable para la entidad territorial.
Según Acevedo (2016), el reconocimiento de beneficios en los tributos municipales es asunto del ente territorial. Así se desprende del artículo 294 de la Constitución, en el que se prohíbe al legislador conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de las entidades territoriales.
El Valle de San Nicolás como Caso de Estudio
La vocación industrial del Valle de San Nicolás ha posibilitado la transformación del territorio, generando cambios significativos en la estructura productiva de la región; posicionándose de esta manera como atractiva para el asentamiento empresarial; propiciando de esta forma la competencia fiscal entre jurisdicciones para atraer contribuyentes a través de tratamientos preferenciales.
El oriente antioqueño es la segunda subregión más poblada del Departamento de Antioquia después del Valle de Aburrá. Interesa a este estudio la zona del Altiplano donde se encuentra el denominado Valle de San Nicolás, que comprende los municipios de Rionegro, Marinilla, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, La Ceja, La Unión y San Vicente. El oriente antioqueño es la subregión de Antioquia con más ventajas comparativas y competitivas, por su posición geográfica estratégica y por su infraestructura vial, industrial y de prestación de servicios, que tienen gran impacto en la transformación de esta zona del oriente antioqueño.
Sin lugar a dudas, la desconcentración industrial es un factor importante de generación de empleo, construcción de corredores industriales y zona francas, pero que a su vez marcó el inicio de la ocupación del suelo rural por usos urbanos. Jaramillo (2007) manifiesta que el oriente es la región más integrada a la nación debido a la ubicación geográfica, a la variedad de actividades económicas, y porque produce el 33% de energía eléctrica del país. Igualmente, la ubicación geográfica de la región la hace un lugar de tránsito obligatorio de mercancía proveniente del centro de Antioquia hacia otros departamentos del país, como Tolima, Huila, Cundinamarca y Valle del Cauca.
Por ejemplo, en Guarne, la norma local condiciona el tratamiento preferencial a una serie de obligaciones y deberes formales, como presentar anualmente la declaración privada correspondiente al Impuesto de Industria y Comercio dentro de los 4 primeros meses del año, actualizar frente a cualquier cambio el registro de información tributaria, así como cumplir estrictamente con las normas ambientales y de producción limpia; en el evento en que la empresa beneficiada presente problemas ambientales, perderá el beneficio. Finalmente, deberá suministrar toda la información que sea requerida por la administración tributaria.
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