Es fundamental comprender los aspectos tributarios que, en ocasiones, no son considerados en la formulación de la política económica. Si bien la recaudación es un objetivo de gran importancia, es innegable que la política tributaria es uno de los instrumentos que la política económica utiliza para alcanzar sus metas establecidas.
Como resultado, se desencadena un efecto en cadena: la creación o modificación de impuestos altera el flujo de ingresos y los precios relativos de bienes y servicios. Esto, a su vez, influye en las expectativas y decisiones de los agentes económicos, impactando las fuerzas del mercado (oferta y demanda) y, finalmente, repercutiendo en el comportamiento general de la economía.
El establecimiento de tributos responde al deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), la fracción IV del artículo 31 establece: "Son obligaciones de los mexicanos: IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Distrito Federal o del Estado y Municipio donde residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes". El tributo, como institución jurídica, tiene como finalidad última la contribución al gasto público, definida por la capacidad económica y respaldada por los principios constitucionales de proporcionalidad y equidad. Esta finalidad recaudatoria es lo que se conoce como finalidad fiscal, distinguiéndola de las finalidades extrafiscales que pueden sumarse a los tributos. Existe un consenso en la doctrina al aceptar la coexistencia de fines extrafiscales con el fin recaudatorio, siempre y cuando este último no se vea anulado.
La Neutralidad de los Impuestos
Para abordar la complejidad de los impuestos, es crucial definir qué se entiende por impuestos "neutros". A nuestro juicio, un impuesto es neutro cuando cumple con las siguientes características:
- i) no modifica las decisiones de los agentes económicos en la aplicación de los factores de la producción,
- ii) no crea en los factores de la producción un efecto sustitución o alteración, y
- iii) su finalidad primordial es “recaudar”.
Lo anterior demuestra que, cuando el diseño de un impuesto busca alcanzar la “equidad”, inevitablemente se distancia de la neutralidad. Resulta difícil concebir un impuesto verdaderamente “neutro”, y asumir la hipótesis contraria podría llevar a errores significativos y consecuencias negativas en la política económica. Ignorar los efectos de la política tributaria en la política económica generaría conflictos con los objetivos y metas establecidas. Por lo tanto, aunque es válido considerar la neutralidad al diseñar los tributos, debemos reconocer que su consecución es sumamente compleja.
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Tipos de Impuestos y sus Fines
Desde una perspectiva teórica, existen dos grandes categorías de impuestos: aquellos con fines meramente recaudatorios y aquellos que se establecen para desalentar ciertos comportamientos. La distinción radica en que, para los primeros, lo ideal es que no alteren las decisiones económicas que los agentes habrían tomado en ausencia del tributo. En contraste, los segundos buscan precisamente lo opuesto: impactar al máximo la conducta de personas físicas y jurídicas, por ejemplo, desincentivando actividades contaminantes o, si el impuesto es negativo y se convierte en un subsidio, favoreciendo acciones con efectos positivos no necesariamente deseados por terceros, como ocurre con la educación o la prevención de enfermedades contagiosas.
El nivel óptimo de la presión tributaria para los impuestos con fines recaudatorios depende, en última instancia, del gasto a financiar y de la eficiencia económica y técnica del sistema tributario. Si los impuestos distorsionan las decisiones de producción y consumo, la presión tributaria podría ser más alta de lo necesario. Por ejemplo, si un impuesto sobre la riqueza reduce la inversión, la alícuota final requerida para una misma recaudación será mayor que en un escenario sin impacto en la producción.
Desde el punto de vista técnico, los impuestos deben ser fáciles de recaudar. El Estado incurre en grandes gastos y emplea a miles de personas para la recaudación. Un impuesto que, a priori, parezca eficiente económicamente, puede resultar difícil de recolectar o de bajo cumplimiento. Por estas razones, la tendencia mundial se orienta hacia la simplificación tributaria, con dos grandes impuestos: uno general sobre los consumos (IVA o ventas finales) con alícuota uniforme, para evitar cambios en el comportamiento, y otro progresivo sobre los ingresos de todas las fuentes (salarios, intereses, beneficios y rentas).
Efectos de la Presión Tributaria en la Economía
No existe un nivel ideal de impuestos predefinido; este depende de las preferencias sociales de gasto. Países nórdicos, por ejemplo, optan por un sistema de provisión pública universal de educación y salud, mientras que en Estados Unidos se prioriza una menor presión tributaria para fomentar la libre elección de los hogares. Ejemplos latinoamericanos de estos extremos son Chile, con menor presión tributaria global (18,8% según CEPAL) y predominancia de servicios privados, y Uruguay, con un 26% de participación de impuestos en el ingreso y una clase media que se apoya en el sistema público.
El problema surge cuando una mayor presión tributaria, como en Argentina y Brasil, no se traduce en bienes públicos de calidad. En estos casos, la clase media, que soporta una parte significativa de la carga impositiva, debe afrontar gastos adicionales en salud, educación, transporte y seguridad. Los impuestos reducen la canasta de bienes privados a la que las familias pueden acceder, ya que, ya sea sobre los ingresos o al aumentar los precios de los bienes, el efecto es una reducción del salario real. Los impuestos distorsivos, como Ingresos Brutos o Sellos, son aún más problemáticos, ya que incrementan los precios sin posibilidad de un tributo compensatorio sobre los bienes importados, reduciendo la competitividad cambiaria y exigiendo un tipo de cambio real más alto para equilibrar el sector externo, lo que nuevamente implica salarios reales más bajos. En otras palabras, cada vez que se añade un estado improductivo para generar valor, el resultado es menor producción, menos exportaciones y salarios reales más bajos. Es crucial comprender que una buena intención legislativa puede tener consecuencias negativas si se desconocen los efectos del impuesto.
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Degradación Fiscal: La Evasión y la Moral Tributaria
Las limitaciones del espacio fiscal y la alta tasa de evasión en países como México, subrayan la necesidad de entender las motivaciones detrás del pago de impuestos. La disposición a cumplir con las obligaciones fiscales se ve minada por las percepciones de corrupción, la mala calidad de los servicios públicos, la falta de progresividad del sistema fiscal y las normas sociales predominantes.
La decisión de evadir impuestos no solo depende de factores relacionados con la política fiscal o punitiva del gobierno, sino también de motivos esenciales. Los contribuyentes ponderan las connotaciones morales del incumplimiento en función de la reciprocidad percibida con el Estado, sus opiniones sobre la equidad del sistema fiscal y las normas sociales de sus comunidades. Esta disposición no monetaria al pago de impuestos se denomina moral tributaria, un concepto vital para los sistemas impositivos, ya que la mayor parte de los ingresos gubernamentales dependen del cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales. Las finanzas públicas de un país se ven seriamente afectadas por el incumplimiento del pago de impuestos, como se observa en México, donde la tasa de evasión total para 2016 se estimó en 16.1% de los ingresos potenciales, lo que representó el 2.6% del PIB para ese año. El monto perdido por evasión superó los 510 mil millones de pesos, más del doble de lo asignado para el ISSSTE en ese mismo período.
La comprensión de estas motivaciones esenciales es clave para mitigar la evasión y diseñar un sistema fiscal más efectivo. La moral tributaria abarca un conjunto de motivaciones que influyen en el nivel de incumplimiento a través de diversos mecanismos, destacando tres principales canales: el grado de reciprocidad Estado-sociedad, la progresividad del sistema fiscal y las normas sociales. El cumplimiento se ve afectado si los individuos perciben que sus contribuciones no se traducen en mejores servicios públicos. La progresividad del sistema fiscal está relacionada con una mayor moral tributaria, lo que significa que los individuos tenderán a cumplir con sus obligaciones fiscales según sus percepciones sobre la distribución de ingresos y el efecto de la tributación en ella. Además, las personas tienden a alinearse con el comportamiento de los demás; así, la percepción sobre la prevalencia del incumplimiento en la sociedad influye en la decisión individual de pagar impuestos, creando una trampa donde la ilegalidad se normaliza.
La medición de las motivaciones intrínsecas para el pago de impuestos presenta desafíos debido a su naturaleza subjetiva. Sin embargo, encuestas como el Latinobarómetro ofrecen datos valiosos. En México, en 2016, el 37.0% de las personas encuestadas consideró que la evasión era justificable, siendo el cuarto porcentaje más alto de América Latina y el Caribe, superando el promedio regional del 29.7%. La desconfianza en el gobierno es alta; según Latinobarómetro 2016, el 70.3% de los encuestados en México declaró tener poca o nula confianza en el gobierno. Esto se atribuye a los índices de corrupción (México ocupó el lugar 130 de 180 en el Índice de Percepción de la Corrupción en 2019) y la mala calidad de los servicios públicos. Los servicios de salud, por ejemplo, recibieron bajas calificaciones, y el 46.7% de los encuestados percibió actos de corrupción frecuentes en hospitales públicos. Asimismo, la desigualdad social y la inequidad del sistema fiscal contribuyen a una baja moral tributaria, ya que México es uno de los países de la OCDE con mayor desigualdad de ingresos.
La percepción social de que la evasión es una práctica común, con solo el 49.0% de los ciudadanos percibiendo que cumplen sus obligaciones fiscales, agrava el problema. Para fortalecer la moral tributaria a largo plazo, es esencial una mayor rendición de cuentas por parte de las autoridades. El etiquetado de ingresos, que garantiza el uso de recursos públicos para fines específicos, y mensajes dirigidos a los contribuyentes que resalten la conexión entre los ingresos tributarios y los egresos, pueden incentivar el cumplimiento, aunque modificar estas percepciones es un proceso complejo.
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Datos Relevantes sobre Evasión y Moral Tributaria en México (2016-2019)
| Indicador | Valor/Descripción | Implicación en Moral Tributaria / Finanzas Públicas |
|---|---|---|
| Percepción de justificación de la evasión (2016) | 37.0% de las personas | Cuarto más alto en ALC (promedio ALC: 29.7%). Indica baja moral tributaria. |
| Confianza en el gobierno (2016) | 70.3% declaró poca o nula confianza | Deterioro de la moral tributaria por desconfianza en instituciones. |
| Posición en Índice de Percepción de la Corrupción (2019) | 130 de 180 países | México entre los 10 peores del continente americano, afectando la percepción de reciprocidad. |
| Calidad percibida servicios de salud (IMSS/ISSSTE) | 6.5 y 6.7 de 10 respectivamente | Mala evaluación ciudadana, impacta la percepción de retorno de contribuciones. |
| Percepción de corrupción en hospitales públicos | 46.7% (frecuente/muy frecuente) | Erosiona la confianza y la disposición a cumplir. |
| Porcentaje percibido de cumplimiento fiscal | Únicamente 49.0% de los ciudadanos | La percepción de que la evasión es común afecta las normas sociales y fomenta el incumplimiento. |
| Tasa de evasión total (2016) | 16.1% de ingresos potenciales (2.6% del PIB) | Impacto significativo en las finanzas públicas, con una pérdida de más de 510 mil millones de pesos. |
| Desigualdad de ingresos | Uno de los países con mayor desigualdad en la OCDE | Afecta la percepción de progresividad y equidad del sistema fiscal, mermando la moral tributaria. |
Los Tributos Ambientales: Un Caso de Extrafiscalidad
En las últimas décadas, la preocupación por la contaminación, la sobreexplotación de los recursos naturales y la protección del medio ambiente ha cobrado gran relevancia en la agenda pública de los estados. Paralelamente, se ha hecho evidente el vínculo entre desarrollo, política económica y medio ambiente con el surgimiento del concepto de desarrollo sustentable.
Esto ha impulsado el estudio y la implementación de estrategias, mecanismos e instrumentos para abordar la problemática ambiental en las políticas públicas. Entre estos, destacan los instrumentos económicos o de mercado, que incluyen la fiscalidad ambiental (tributos, exenciones y estímulos fiscales). Los tributos con fines de protección ambiental, conocidos como ecotributos, se han incorporado en la mayoría de los ordenamientos jurídico-fiscales de países con sólidas políticas ambientales. Sin embargo, presentan problemas relacionados con su configuración jurídica, el respeto a los principios constitucionales tributarios y, en el contexto del libre comercio, distorsiones de precios y desafíos a la competitividad.
Dentro del marco del derecho tributario, la utilización de tributos con fines de protección ambiental es viable. Los instrumentos económicos con fines ambientales surgen de la ciencia económica para internalizar las externalidades negativas de tipo ambiental. En términos sencillos, cuando un sujeto utiliza recursos naturales o contamina, obtiene una ganancia al no asumir el costo de la limpieza o la degradación ambiental, lo que impide que dicho costo se refleje en los precios y en el mercado; esto se denomina externalidad negativa.
Para corregir estas distorsiones, se proponen instrumentos económicos que internalicen la externalidad negativa, haciendo que los precios y el mercado reflejen el costo económico ambiental. De esta forma, recae en el agente contaminador la obligación de asumir el costo ambiental, dando origen al principio el que contamina, paga, difundido en 1974 por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).
Este principio tiene dos mandatos básicos: primero, que los costos sociales derivados de la degradación ambiental deben ser asumidos por quienes los generan; y segundo, que los poderes públicos no deben cargar con las externalidades ambientales que benefician particularmente a individuos, aunque existen excepciones justificadas por el interés general. La aplicación del principio implica identificar a los agentes contaminadores y determinar la cuantía del costo social a internalizar. Si bien se busca que el costo ambiental se introduzca en el sistema de precios afectando a todos los involucrados hasta el consumidor final, la cuantificación exacta del costo social sigue siendo un desafío, a pesar de los avances en los métodos de valoración económica.
Al principio el que contamina, paga, se le asigna una función motivadora, no sancionadora, buscando que el agente contaminador asuma los costos sociales y decida modificar su conducta. Las críticas sobre permitir la degradación a cambio de un precio se mitigan al considerar que existen niveles máximos de contaminación y mínimos de calidad ambiental, junto con controles directos y regulaciones administrativas que evitan un efecto perverso.
Las definiciones de instrumentos económicos coinciden con la OCDE, que los describe como mecanismos que influyen en los costos y beneficios de las opciones disponibles para los agentes económicos, buscando modificar comportamientos hacia un sentido favorable al medio ambiente. En síntesis, la fiscalidad ambiental es una estrategia de política económica-ambiental que emplea el sistema fiscal, particularmente los tributos, con fines de protección ambiental. Estos tributos pertenecen a la categoría de instrumentos económicos para la protección ambiental y de controles indirectos en el ámbito de la política ambiental. Los tributos ambientales incorporan la finalidad extrafiscal de protección ambiental y se clasifican en dos categorías básicas: incentivadores, que buscan modificar la conducta del contaminador, y recuperadores de costos o redistributivos, que buscan obtener ingresos para cubrir el gasto público ambiental.
La fiscalidad ambiental, debido a su origen en la ciencia económica y su aplicación en el derecho tributario, posee una naturaleza mixta, con fundamentos, conceptos y fines diversos que no siempre son compatibles. En el contexto mexicano, los antecedentes legislativos de la fiscalidad ambiental se entrelazan con la evolución del derecho ambiental. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, con su artículo 27, es un antecedente directo de la protección ambiental estatal, estableciendo el deber del Estado de conservar los recursos naturales. La Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental (LGEEPA) de 1988, con sus reformas de 1996, contempla explícitamente los instrumentos económicos.
Previamente a estas reformas, el Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (ACA), paralelo al TLCAN, vigente desde 1994, ya promovía el uso de instrumentos económicos para la consecución de metas ambientales. Este acuerdo internacional, con rango de ley en México, sienta las bases y el fundamento para la fiscalidad ambiental en el país. En 1999, la Constitución fue reformada para incluir en su artículo 4o. el derecho a un medio ambiente adecuado y en el artículo 25 el desarrollo sustentable como principio rector de la economía mexicana, fortaleciendo el marco para la implementación de estos instrumentos.