En los últimos años, el estudio de la política latinoamericana ha experimentado una transformación sustantiva. Una vez que la democracia se ha extendido prácticamente por toda la región, el proceso de cambio de régimen ya no despierta tanto interés académico. La atención se dirige más bien hacia las características y el rendimiento de las nuevas democracias. Uno de los temas de interés es la calidad democrática.
La preocupación por la actualidad y perspectivas de la democracia en América Latina y El Caribe no es nueva en el PNUD. En todos los países de la región, sus oficinas han ejecutado importantes acciones para el fortalecimiento de los procesos de concertación democrática, el reforzamiento de la institucionalidad política y la gobernabilidad en la región. Hoy, en esta región predominan los sistemas democráticos. En la búsqueda de respuestas a estos urgentes problemas políticos, el PNUD destaca la importancia de reexaminar los vínculos entre la democracia y el desarrollo humano.
Cada vez más trabajos se dedican a examinar el funcionamiento de las democracias y a evaluar su calidad atendiendo a ciertos patrones o estándares. Este es un tema complejo y controvertido que ha dado pie a conceptualizaciones y aproximaciones empíricas muy dispares.
El Concepto de Calidad de la Democracia
La calidad de la democracia, a pesar de la popularidad que ha ido adquiriendo, es un concepto complejo, que no goza de un consenso elemental respecto a su definición. Ciertamente, si se desagrega este término en sus dos componentes, se observa que cada uno cuenta con interpretaciones muy dispares. Incluso cuando se parte de una concepción similar de democracia se puede acudir a diferentes parámetros para analizar y evaluar su nivel de calidad.
No resulta extraña la confusión que acompaña a una parte de los estudios, lo que es resultado, sobre todo, de dos factores. El primero es confundir la calidad de una democracia con el nivel de democratización de un régimen político. Sin embargo, los análisis de calidad sólo pueden aplicarse a aquellas sociedades que han asumido un mínimo grado de democratización, esto es, aquellas que cumplen los requisitos elementales de una democracia. Otra fuente de confusión procede de una débil justificación teórica de la idea de democracia y de los parámetros de calidad utilizados. Esto se traduce en problemas como incurrir en un análisis tautológico de la calidad democrática o usar un instrumental analítico inapropiado.
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Si bien las aproximaciones conceptuales a la calidad de la democracia son muy diversas, se pueden identificar dos grandes grupos. El primero incluye las aproximaciones basadas en definiciones procedimentales de democracia, inspiradas especialmente en la noción de poliarquía de Dahl. La democracia es concebida como un conjunto específico de procedimientos que regulan el acceso al poder político, esto es, como un tipo de régimen político. De acuerdo con esto, la calidad de la democracia es "la capacidad de aprovechar el potencial único que la poliarquía ofrece en tanto régimen político".
Algunos autores han hecho hincapié en la necesidad de incorporar otro aspecto clave de la idea de democracia no suficientemente desarrollado en el concepto de poliarquía: el control del poder político. Es cierto que la noción de poliarquía comprende uno de los mecanismos de control político por excelencia en una democracia, las elecciones, pero deja de lado otras instituciones de control, así como la referencia a un marco legal que trate a los ciudadanos como iguales y ponga límites a la acción del gobierno y los políticos (el estado de derecho). En palabras de O'Donnell, "la democracia no es tan sólo un régimen democrático, sino también un modo particular de relación, entre Estado y ciudadanos y entre los propios ciudadanos, bajo un tipo de estado de derecho que, junto con la ciudadanía política, sostiene la ciudadanía civil y una red completa de rendición de cuentas".
El segundo grupo comprende las definiciones que amplían el contenido de la democracia con aspectos sustantivos y finalistas. La democracia no sólo implica ciertos procedimientos para seleccionar y controlar el poder político, sino también objetivos y resultados que se pretenden alcanzar, tales como el desarrollo económico, la justicia social o la igualdad. En el campo de la teoría política normativa se pueden encontrar definiciones sustantivas de democracia muy diversas, vinculadas con diferentes corrientes.
Como es sabido, las definiciones procedimentales son mucho más fáciles de operacionalizar y de aplicar al análisis empírico. La gran mayoría de los estudios que han examinado y medido la calidad de las democracias lo han hecho a partir de este tipo de definiciones. Un estudio sobre América Latina asume el concepto de poliarquía de Dahl como marco general para analizar la calidad democrática, pero añade también el aspecto del control del poder político, en el sentido apuntado por O'Donnell. Por lo tanto, al examinar las democracias latinoamericanas se atenderá tanto a la calidad de los mecanismos que pautan el acceso al poder político como a la calidad de los mecanismos que controlan el ejercicio del poder político.
Dimensiones Fundamentales de la Calidad Democrática
No existe un consenso general respecto a los patrones de análisis de la calidad democrática. Sin embargo, sobre la base de la concepción de democracia antes indicada, el análisis de la calidad de las democracias puede centrarse en cinco dimensiones básicas:
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- Respeto de los derechos políticos y las libertades civiles: Esta dimensión es necesaria para que los ciudadanos puedan elegir a los gobernantes, formular sus preferencias políticas y trasladarlas a la arena pública.
- Responsiveness: Se refiere a la "aptitud -del gobierno- para responder a las preferencias de los ciudadanos". Las elecciones constituyen el principal instrumento que permite a los ciudadanos transmitir qué políticas desean que se lleven a cabo.
- Participación: Es otra importante expresión de salud democrática; una de las razones es que a mayor nivel de participación mayores serán las probabilidades de que el gobierno y sus decisiones representen las preferencias de un extenso número de ciudadanos.
- Rendición de cuentas (o accountability): En una democracia, tanto el gobierno como los representantes políticos están sujetos a tres tipos de mecanismos que ponen límites a posibles abusos de poder:
- Rendición de cuentas vertical: a través de elecciones regulares y justas.
- Rendición de cuentas horizontal: a través de ciertas instituciones estatales.
- Rendición de cuentas social: a través de diferentes grupos de la sociedad civil o incluso individuos.
- Estado de derecho: La calidad de una democracia también se mide por la existencia de un sistema legal que hace efectivos los derechos políticos, las libertades civiles y los mecanismos de rendición de cuentas. Sin un vigoroso estado de derecho, defendido por un poder judicial independiente, la igualdad y la dignidad de los ciudadanos están en riesgo.
Estas cinco dimensiones frecuentemente se emplean en la investigación sobre calidad de la democracia. En algunas ocasiones resulta difícil delimitar con precisión las fronteras entre unas dimensiones y otras. En realidad, todas estas dimensiones, tal como la literatura ha señalado, se encuentran interrelacionadas teórica y empíricamente. Esta relación no siempre opera en un mismo sentido. Así, un gobierno altamente receptivo a las preferencias mayoritarias de los ciudadanos -con un nivel elevado de responsiveness- podría estar tentado a descuidar a las minorías o incluso restringir sus derechos -lo que supondría un bajo nivel de garantía de derechos políticos y libertades civiles-.
La Medición de la Calidad Democrática y la Auditoría Ciudadana
Una vez precisado qué es la calidad de la democracia y sus dimensiones básicas, se examina cómo puede ser operacionalizado este concepto. La investigación empírica de la calidad democrática en América Latina ha puesto de manifiesto una amplia diversidad de formas de operacionalizar y medir este concepto.
Enfoques para la Medición de la Calidad Democrática
De una forma general, se pueden destacar tres enfoques principales para medir la calidad democrática:
- Apoyarse en métodos cualitativos.
- Medir la calidad democrática a través de indicadores cuantitativos, utilizando procedimientos como recurrir a alguno de los indicadores de democracia ya existentes, por ejemplo, la garantía de derechos políticos y libertades civiles de Freedom House, o construir un indicador agregado, ya sea a través de la elaboración de un índice o de la aplicación de un análisis factorial de componentes principales.
- Otros.
La Auditoría Ciudadana: Un Enfoque Cualitativo y Participativo
Un ejemplo destacado de métodos cualitativos es la iniciativa de auditoría ciudadana de calidad democrática de Costa Rica, desarrollada por el Proyecto Estado de la Nación. En ella no se parte de ninguna teoría para establecer los estándares de calidad, sino que se fijan a partir de diversos espacios de consulta y debate ciudadanos. En esos espacios se evalúa también el estado de la democracia en relación con los estándares de calidad acordados.
Asimismo, en España, se ha realizado el primer estudio sobre la evaluación de la percepción ciudadana sobre el funcionamiento y la calidad de la democracia. Pasados más de treinta años de la aprobación en referéndum de la Constitución española es hora de evaluar esta percepción. Para ello se han recogido datos a través de encuestas de opinión sobre la realidad democrática que el ciudadano vive día a día: sus logros, su legitimidad, su eficacia como gobierno, el funcionamiento del Estado de Derecho, la corrupción y el papel de los medios de comunicación entre otros factores.
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Análisis Comparado en América Latina
Un trabajo sobre la calidad de la democracia en América Latina examina de forma comparada las democracias latinoamericanas, a partir de un indicador agregado (resultante de un análisis factorial). Los datos muestran diferencias muy destacadas entre los países y, a la vez, cierta estabilidad del nivel de calidad democrática durante el periodo 2000-2008. El análisis de regresión efectuado evidencia que el principal factor explicativo de tales diferencias es la experiencia democrática, lo que coincide con algunos estudios recientes. Esto no significa que se trate de determinismo institucional o de una lógica de path dependence.