Descubre las Verdaderas Causas de la Baja Recaudación Tributaria y las Soluciones que Pueden Cambiarlo Todo | Despacho Contable Administrativo y Fiscal

En México, la carga o presión tributaria ha permanecido relativamente estable en los últimos 70 años, según Carlos Tello Macias en el estudio “Sobre la baja y estable carga fiscal en México”, publicado por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). México se ubica en torno al 9.5% del Producto Interno Bruto (PIB), muy por debajo de países de América Latina con similar desarrollo económico como Argentina (37%) y Brasil (35%).

Causas de la Baja Recaudación Fiscal en México

Las causas que explican la baja carga fiscal mexicana, que se agudiza ante la reducción de recursos petroleros, se resumen en los siguientes puntos:

Falta de Voluntad Política: La falta de voluntad del gobierno para proponer una reforma tributaria real. Esta inacción se debe a la oportunidad del Estado mexicano de obtener recursos de fuentes de financiamiento como la deuda externa y su marcada dependencia de los ingresos petroleros.
Ineficaz Administración Tributaria: La poca eficaz y eficiente administración tributaria. Existen grandes niveles de evasión y elusión fiscal, independientemente de las acciones del Estado mexicano para ser más eficiente, como el uso de medios electrónicos para simplificar el pago de impuestos y su fiscalización.
Amparos Fiscales: El amparo en materia impositiva ha restado fuerza a la autoridad fiscal, y no en todos los casos beneficia a la mayoría de causantes.
Regímenes Fiscales Especiales: La existencia de regímenes o estímulos fiscales especiales a ciertos sectores erosiona la base tributaria, además de que existe un amplio otorgamiento de facultades discrecionales del Ejecutivo para establecer, mediante decreto, exenciones o condonaciones.
Percepción Negativa del Gasto Público: La percepción negativa por los ciudadanos del uso y manejo honesto del gasto público.
Base Impositiva Reducida: Existe un reducido número de impuestos con el que el Estado mexicano grava a sus ciudadanos (básicamente ISR e IVA).
Baja Recaudación Predial: El impuesto predial, el gravamen más significativo de las entidades federativas, tiene una baja recaudación, ya sea por la falta de capacidad administrativa de dichas entidades o por los diferentes tratamientos especiales.
Economía Informal: El tamaño de la economía informal reduce considerablemente la base tributaria.
Inseguridad Jurídica: La poca seguridad jurídica que se genera ante la inestabilidad de las normas, ejemplo la miscelánea fiscal.
Dificultades Administrativas: Las pocas facilidades administrativas para el cumplimiento de obligaciones tributarias.

Como se observa, existen varios puntos que se deben trabajar para lograr una reforma fiscal real y auténtica, que parece lejana si no existe una participación real de la sociedad.

Problemas Asociados a la Baja Recaudación

La baja recaudación de impuestos es un problema que limita el desarrollo económico del país, ya que trae consigo un riesgo peligroso: el incremento desmedido de la deuda pública, toda vez que el gasto público necesario para atender todas las necesidades sociales y económicas del país supera anualmente a los ingresos presupuestales. También se expone la problemática de la baja recaudación local de estados y municipios, y su desinterés por incrementarla, la evasión fiscal de las grandes empresas y corporativos que se benefician injustamente de las exenciones y regímenes fiscales preferenciales, así como el lastre de la informalidad que reduce la base tributaria.

Moral Tributaria y Evasión Fiscal

Las restricciones que enfrenta el espacio fiscal mexicano y la amplia tasa de evasión que prevalece en el país resaltan la necesidad de comprender las motivaciones para el pago de impuestos. La disposición al pago de impuestos se encuentra desgastada debido a las percepciones sobre la corrupción, la mala calidad de los servicios públicos, la falta de progresividad del sistema fiscal y las normas sociales prevalecientes. En 2016, el 37.0% de las personas en México consideró que la evasión era justificable, este porcentaje es el cuarto más alto de América Latina y se encuentra por encima del promedio de la región, de 29.7%.

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La decisión de evadir impuestos no depende únicamente de factores relacionados con la política fiscal y punitiva de los gobiernos, sino también de motivos esenciales. Los contribuyentes valoran las connotaciones morales del incumplimiento en relación con el grado de reciprocidad que perciben ante el Estado, sus opiniones sobre la equidad del sistema fiscal y las normas sociales de sus comunidades.

La tasa de evasión total para 2016 fue estimada en 16.1% de los ingresos potenciales, lo que correspondió al 2.6% del PIB para ese año. El monto perdido por evasión estimado ascendió a más de 510 mil millones de pesos, más del doble de lo asignado para el ISSSTE en ese año (SHCP 2016; Reyna et al.).

La comprensión de las motivaciones esenciales para el pago de impuestos podría ayudar a mitigar los problemas de evasión que persisten en México y contribuir al mejor diseño de un sistema fiscal que permita un mayor nivel de recaudación en el país.

Esta investigación se enfocará en tres de los principales canales mediante los cuales opera la moral tributaria: el grado de reciprocidad Estado-sociedad, la progresividad del sistema fiscal y las normas sociales (Frey y Torgler 2007; Doerrenberg y Peichl 2013, 2018; Luttmer y Singhal 2014; Dwenger et al.

Entonces, el cumplimiento de las obligaciones fiscales podría verse afectado si los individuos perciben que sus contribuciones no se ven reflejadas en más y mejores servicios públicos.

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Doerrenberg y Peichl (2013) encontraron que el grado de progresividad de los sistemas fiscales está relacionado con una mayor moral tributaria en los países de la OCDE.

Los individuos tienden a alinearse con el comportamiento de los otros, así, las percepciones personales sobre la prevalencia del incumplimiento en la sociedad afectarán la decisión individual de pagar impuestos.

El efecto de las normas sociales sobre la moral tributaria puede ser perverso, ya que crea una trampa donde la ilegalidad se convierte en la regla, que se reproduce sobre sí misma.

El 37.0% de las personas encuestadas en México consideró que la evasión era justificable en 2016, el cuarto peor número de América Latina y el Caribe, y por encima del promedio de la región de 29.7%.

De acuerdo con datos de la encuesta Latinobarómetro, 70.3% de los encuestados en México declaró tener poca o nula confianza en el gobierno (Latinobarómetro 2016). Esto podría deberse a los índices de corrupción y a la calidad de los servicios públicos, deteriorando la moral tributaria en el país. Según datos del Índice de Percepción de la Corrupción, México se encontró en el lugar 130 de 180 en 2019, lo que lo coloca entre los 10 peores del continente americano y por debajo de otros países latinos como Chile, Costa Rica y Argentina.

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En materia de salud, los servicios del IMSS y el ISSSTE recibieron una calificación promedio de 6.5 y 6.7 de 10, respectivamente, por parte de los usuarios (Cuadro 1), a la vez que 46.7% de los encuestados consideró que los actos de corrupción en los hospitales públicos son frecuentes o muy frecuentes. En el largo plazo, el fortalecimiento de la moral tributaria en el país requiere de una mayor rendición de cuentas de parte de las autoridades.

La baja moral tributaria del país puede ser explicada en cierta medida por la desigualdad social, y la inequidad y bajo impacto redistributivo del sistema fiscal. México es uno de los países con mayor desigualdad de ingresos de la OCDE (OCDE 2019a).

En México existe la percepción social de que la evasión es una práctica común entre la población, lo que podría afectar la fortaleza de la moral tributaria en el país. En promedio, las personas encuestadas consideraron que únicamente 49.0% de los ciudadanos cumplen con sus obligaciones fiscales. La prevalencia del incumplimiento y las percepciones sociales en torno a este resultan problemáticas.

Los aspectos no monetarios de la decisión de cumplir con el pago de los impuestos son de suma importancia para el diseño de un sistema tributario y, en concreto, para el planteamiento de una reforma fiscal encaminada a elevar los niveles de recaudación en el país.

El cumplimento puede ser incentivado mediante el uso de mensajes dirigidos a los contribuyentes que resalten los enlaces entre los ingresos tributarios y los egresos.

El etiquetado de ingresos puede fortalecer la confianza de los individuos en el gobierno, ya que garantiza que los recursos públicos se utilicen para ciertos ramos.

Ineficiencia de la Estructura Tributaria Actual

Tal como está diseñada la estructura tributaria del país resulta clara su ineficiencia para cerrar la brecha entre los ingresos potenciales y los reales, además de su incapacidad para lograr la distribución del ingreso. Ante tal situación se ha intentado el cambio de los tributos sobre la renta por los dedicados al consumo y su generalización, tratando de evitar con ello la evasión fiscal. A pesar de que se concede que puede resultar un sistema tributario regresivo se asume que puede ser subsanado mediante una correcta aplicación del gasto.

Si se parte de la idea de que cualquier impuesto disminuye el bienestar de la sociedad o impone costos adicionales a sus actividades, dependiendo de cual sea su base gravable, se puede concluir que los impuestos son malos; no obstante si se piensa desde una óptica diferente, asumiendo que los recursos que el gobierno retira de la economía con su mano izquierda, son devueltos con su mano derecha vía bienes y servicios (que por sus características no son objeto del interés de los agentes privados o cuando si lo son su asignación tiende a ser sub-óptima), se estaría dándo sentido a la función tributaria del gobierno pensando que lo que hace es coordinar de manera estratégica la canalización de recursos con fines sociales y económicos para lograr: mejores niveles de vida, crecimiento económico y una redistribución del ingreso y la riqueza en una proporción "justa".

Siguiendo el argumento, se podría asegurar, como lo hacen algunos autores, que los efectos negativos de los impuestos en la sociedad pueden ser compensados por los efectos positivos del gasto del gobierno (Gemmell, 2001; Zangler y Dürnecker, 2003).

Sin embargo, cuando se cuenta con una estructura tributaria ineficiente o no óptima se pueden tener al menos dos problemas; el primero consiste en la diferencia entre los recursos que se extraen de la sociedad y la cantidad que pueden ser regresados, mientras que el segundo puede referirse a la combinación de gravámenes con los que se constituye la estructura tributaria. En el primer caso se incrementa el gravamen al que son sometidos los contribuyentes, es decir, por cada peso que se extrae de la sociedad se regresa una proporción menor en virtud de los costos directos o indirectos en los que se incurren. Mientras que en el segundo, una combinación de impuestos que distorsione en mayor medida la economía puede tener serias consecuencias para asegurar su crecimiento a futuro y, por lo tanto, también pone en peligro la recaudación futura. Adicionalmente, una mala combinación de gravámenes puede tener un efecto serio en la redistribución del ingreso y la riqueza, dependiendo si se logra una estructura tributaria progresiva o regresiva.

En ambos casos la estructura tributaria deja de cumplir con su objetivo, tanto en su función de obtención de ingresos para sufragar los gastos del gobierno como en su función de redistribución del ingreso y la riqueza. La estructura fiscal de México no cumple con su cometido ya que es insuficiente para sufragar los gastos del gobierno, está lejos de su recaudación potencial y, en términos absolutos, resulta inequitativa.

En la teoría fiscal se abordan de manera interesante dos temas: ¿Cuáles son los requisitos que debe observar una estructura fiscal eficiente? y, ¿qué tipos de impuestos son los más idóneos o los menos perjudiciales para el crecimiento económico?

En este ensayo se hará una revisión de estos elementos con una visión crítica para el ámbito doméstico. En este sentido el documento se compone de la siguiente manera: Un punto II llamado Antecedentes de los principales impuestos en México, capacidades de recaudación, características y problemas, en él se darán algunas cifras de la recaudación del país; Punto III Estructura tributaria, donde se detallarán los elementos que deberá contener una estructura tributaria eficiente; Punto IV La propuesta de reforma realizada por el Ejecutivo Federal y otras alternativas, y por último, un punto V dedicado a las conclusiones.

Recaudación de Impuestos en México (1977-2003)

Los ingresos tributarios del país para el periodo de 1977-2003 representaron en promedio el 10.6% del PIB con una variación que fue del 8.9% al 11.6% del PIB en sus valores mínimos y máximos respectivamente.

Para este periodo el impuesto sobre la renta (ISR) representó en promedio cerca del 44% del total de los tributos, mientras que el Impuesto al Valor Agregado (IVA) integraba en promedio alrededor del 28% y el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) participaba en promedio con el 17%. Alrededor del 89% del total de los ingresos tributarios en promedio se encontraba agregado en estos tres impuestos.

Las variaciones observadas por los ingresos tributarios obedecen al comportamiento del ciclo económico. Como se menciona en la teoría tributaria, los ingresos tributarios son de carácter pro-cíclico, es decir, que cuando la economía crece los ingresos tributarios también lo hacen.

Analizando los tres impuestos antes mencionados, su respuesta al nivel de producto agregado es diferente. Por una parte cuando se analiza la correlación de las series en logaritmos se aprecia que el IVA tiene una amplia correlación con el producto nacional aproximadamente en 95%, mientras que el ISR se correlaciona en 88% y el IEPS incluso presenta una correlación de 64%. Si se analiza la correlación con base en las primeras diferencias de los datos (tasas de crecimiento), se aprecia que los resultados cambian y que en este caso es el ISR el que tiene una correlación más importante con el producto nacional en aproximadamente el 67%, mientras que la correlación del IVA disminuye al 32% y la correlación del IEPS se presenta con signo negativo -16% (cuadro 1).

Los resultados de las correlaciones son una evidencia del comportamiento de los impuestos seleccionados con relación al producto agregado, con lo cual se tiene que el ISR resulta más procíclico que los otros impuestos dedicados al consumo y por ello si se quiere mantener el ingreso tributario independientemente de las variaciones del producto. Una medida a seguir consistiría en el cambio de impuestos sobre la renta por impuestos al consumo, situación que es consistente con los planteamientos de organismos internacionales y con la propuesta del gobierno encabezado por el presidente Fox.

Impuesto al Valor Agregado (IVA)

El IVA tuvo su antecedente más próximo en el Impuesto Federal Sobre Ingresos Mercantiles (ISIM), implantado en el año de 1948, cuyo propósito fue sustituir el impuesto general del timbre que resultaba obsoleto para gravar el comercio y la industria (Ayala 2001: 255). El ISIM contemplaba en su inicio una sola tasa del 3% sobre el importe a la enajenación; posteriormente, en 1971, se le incorpora la tasa especial del 10% aplicable a productos no necesarios; en 1973 se adopta la tasa del 4% que sustituye a la del 3%; en 1974 se incorporan las tasas del 5, 15 y 30% para automóviles y, para 1978 se incluye la tasa del 7% (Ayala, 2001: 262).

Sin embargo, un elemento importante a destacar es que la productividad del impuesto, en los términos expuestos por Trigueros y Fernández (2001), no ha mostrado una mejoría relevante. La productividad del IVA en promedio para el periodo 1977-2003 fue de 22.7%, es decir, de cada 100 pesos que potencialmente podrían ser recaudados tan sólo se recaudaron cerca de 23 pesos; la razón consiste en las diferentes tasas que se manejan y el régimen de exenciones, que por una parte disminuyen la base gravable y que por otra permiten la evasión del impuesto.

Por lo tanto, una de las muchas propuestas para modificar y hacer más eficiente el IVA consiste en la unificación de las tasas y el abandono del régimen de exención.

Es importante destacar que el IVA en la década de los ochentas representaba el 27.8% del total de los ingresos tributarios, mientras que en la década de los noventas en promedio participó con el 29% del total y, ya para el periodo de 2000-2003, su participación fue del 31.9%.

Ventajas y Desventajas del IVA

Ventajas:

Grava el ingreso sólo cuando éste se consume.
No desalienta la acumulación de capital.
Tiene gran potencial de recaudación.
Es relativamente simple su administración por lo que implica bajos costos.
Tiene la capacidad de gravar actividades informales.

Desventajas:

Desalienta el esfuerzo laboral al disminuir el ingreso disponible.
Resulta difícil su aplicación general por lo que es necesario la introducción de exenciones.
Poco efectivo para propiciar la equidad vertical.
El uso de tratamientos especiales atenta contra sus ventajas ya que disminuye la base gravable, diminuye el potencial, se complica su administración incrementando su costo y puede facilitar la evasión.

Uno de los elementos que explican la evasión del IVA, de acuerdo con Hernández y Zamudio (2004), es la forma en que se audita, pues cuando la posibilidad de ser auditado es baja se producen incentivos para sub-reportar ingresos o sobre-reportar deducciones. Sin embargo, no hay que olvidar que se debe ser cauteloso en esta materia, ya que la única forma de comprobar el cabal cumplimiento de las obligaciones sería la realización de auditorias a todo el padrón de contribuyentes pero seguramente eso implicaría más costos que los que representa la actual evasión; por lo tanto, es importante jugar con la posibilidad de la auditoria y valorar la posibilidad de incrementar las sanciones.

Impuesto Sobre la Renta (ISR)

Definitivamente el impuesto más complejo de la estructura tributaria y por el que se recaudan los mayores ingresos tributarios resulta ser el ISR; en ese contexto, para algunos autores la complejidad del impuesto está relacionada a la búsqueda de un impuesto que resulte progresivo.

Por concepto de ISR el país, en promedio durante 1977-2003, ha recaudado cerca del 44% del total de los ingresos tributarios: en los ochentas se recaudaba el 42.8%; en la década de los noventas la participación del ISR se incrementó casi en un punto porcentual al situarse en promedio alrededor del 43.7%, del 2000 al 2003 se registró en promedio un nuevo avance al situarse en 43.9% del total de la recaudación.

Dado el nivel de captación del ISR se constituye como uno de los impuestos más importantes para estructura tributaria, no obstante los efectos que puede tener sobre los agentes económicos, la variación de su recaudación atada a las fluctuaciones económicas y su alto margen de elusión y evasión fiscal son elementos que deben considerarse.

Ventajas y Desventajas del ISR