El conjunto de decisiones que toma un gobierno central, tanto respecto a la obtención de sus ingresos como respecto a la realización de sus gastos, origina flujos fiscales entre los diferentes territorios del Estado. Cuantificar estos flujos es el objetivo de una balanza fiscal.
Definición y Cálculo de la Balanza Fiscal
La balanza fiscal de un territorio con la administración central se obtiene de la diferencia entre el gasto que esta administración hace en este territorio y los ingresos que este territorio aporta a la administración central.
- Si los ingresos aportados superan el gasto recibido, quiere decir que hay una salida neta de recursos de este territorio y, por lo tanto, hay un déficit fiscal.
- En cambio, si los ingresos aportados son inferiores al gasto recibido, estamos ante un flujo fiscal positivo, una entrada neta de recursos, y por lo tanto, ante un superávit fiscal.
De entrada puede parecer que calcular una balanza fiscal tiene que ser un ejercicio sencillo dado que se trata de una simple resta (ingresos aportados menos gasto recibido). Pero no lo es, porque ninguno de los dos componentes de la misma se obtiene de una forma directa, sino que hacen falta aproximaciones e hipótesis. Y eso nos lleva a hablar de las diferentes metodologías existentes para hacerlo.
Metodologías para Cuantificar la Balanza Fiscal
Hay al menos dos aproximaciones estándar: la del flujo monetario y la del flujo del beneficio.
Método del Flujo Monetario
Si se utiliza la primera, quiere decir que se considera que los ingresos que recibe la administración central proceden del territorio donde se localiza la capacidad económica que se somete a gravamen, es decir, donde se localiza la renta, la riqueza o el consumo, y que el gasto realizado por la administración central se imputa en el territorio en que esta se materializa.
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Método del Flujo del Beneficio
En cambio, si se utiliza el enfoque del flujo del beneficio, los ingresos recibidos por la administración central se imputan en el territorio donde se estima que hay a los individuos que “realmente” acaban soportando la carga fiscal, mientras que los gastos realizados por la administración central se imputan al territorio donde residen los individuos que se benefician, sea cual sea el lugar donde se producen los servicios públicos o dónde se materializan las inversiones.
Diferencias y Complementariedad de los Enfoques
Hay que señalar que los resultados obtenidos en uno y otro enfoque pueden resultar muy diferentes debido, sobre todo, a la diferente manera de imputar los gastos de la administración central en los diferentes territorios. Ante estas diferencias en los resultados, en este caso tan significativas, es lógico que nos planteemos cuál de los dos métodos hay que utilizar, cuál es lo mejor. Se trata de dos enfoques válidos, que se fundamentan en criterios sólidos pero que cada uno explica efectos económicos diferentes. Se trata de enfoques que no son sustitutivos sino complementarios.
La utilización del método del beneficio comporta establecer muchas más hipótesis que en el caso del flujo monetario. A pesar de estas dificultades, el Grupo de Trabajo considera necesario presentar el cálculo según las dos metodologías, con el fin de dar una visión la más amplia posible de las diferentes formas de aproximarse y cuantificar el concepto de balanza fiscal. La utilización de un enfoque u otro dependerá, pues, del objetivo del análisis que se pretenda llevar a cabo.
- Si bien para medir los efectos que puede tener la actividad de la administración central sobre el crecimiento económico de los diferentes territorios, sería más recomendable utilizar el método del flujo monetario.
- En caso de que se quisiera medir la incidencia de la actividad de la administración central sobre el bienestar de los ciudadanos de los diferentes territorios, sería más recomendable utilizar el método del flujo del beneficio.
Ejemplo Ilustrativo: Balanza Fiscal de Cataluña (2009)
El cuadro 1, que ha sido elaborado a partir de los datos proporcionados por el Departamento de Economía y Conocimiento de la Generalidad de Cataluña, permite ver estas diferencias. Los resultados obtenidos en uno y otro enfoque pueden resultar muy diferentes.
Tabla 1: Balanza Fiscal de Cataluña (2009) según diferentes metodologías
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| Concepto | Método del Flujo Monetario | Método del Flujo del Beneficio |
|---|---|---|
| Ingresos aportados (millones de euros) | 46.195 | 45.184 |
| Gastos recibidos (millones de euros) | 45.403 | 49.199 |
| Saldo Fiscal (millones de euros) | -792 (Déficit) | +4.015 (Superávit) |
| % del PIB | 0,4% (Déficit) | 2,1% (Superávit) |
Aplicación Internacional de Metodologías
De hecho, la literatura económica muestra que ambos métodos, junto con otros (flujo de caja, flujo de la ganancia económica…), están siendo utilizados por diferentes autores a la hora de cuantificar las balanzas fiscales de sus respectivos países.
- Por ejemplo, tal como describen Montasell y Sánchez, el método del flujo monetario es el que ha utilizado el Departamento del Tesoro de Australia Occidental para estimar las aportaciones fiscales que realizan los estados y los dos territorios australianos a la federación.
- En Bélgica, Van Rompuy analiza los flujos fiscales interregionales utilizando una metodología que combina el flujo del beneficio y el flujo de caja.
- En Canadá, Ruggeri utiliza una metodología para cuantificar los flujos fiscales entre las provincias canadienses y la federación, basada en un método original del flujo de la ganancia económica.
- En Estados Unidos, Tax Foundation calculó los flujos fiscales entre los estados norteamericanos y el gobierno federal, utilizando el método del flujo del beneficio para imputar los ingresos aportados por los estados, y en cambio utilizó el método del flujo de caja para imputar los gastos recibimientos.
- Y el Instituto de Estudios Fiscales utilizó el método del flujo monetario y el del flujo del beneficio para cuantificar las balanzas fiscales de las comunidades autónomas correspondientes al año 2005.
Tratamiento del Déficit o Superávit del Presupuesto Central: La Neutralización
Hay todavía otro aspecto metodológico muy relevante que hay que considerar a la hora de cuantificar una balanza fiscal. Se trata del tratamiento del déficit o superávit del presupuesto de la administración central. Está claro que el saldo fiscal de un territorio en un determinado ejercicio económico puede estar fuertemente condicionado por la situación de déficit o superávit en que se encuentra el presupuesto de la administración central durante aquel ejercicio.
Tal como se señalaba en el mencionado documento del Grupo de Trabajo nombrado por el Gobierno de la Generalitat (2005, 2008), “los resultados obtenidos directamente a partir de los ingresos y los gastos imputables (sin hacer ningún ajuste por el déficit público) proporcionan los verdaderos saldos fiscales…”. No obstante, se considera conveniente ofrecer también los resultados de la balanza fiscal de Cataluña después de haber neutralizado el déficit/superávit, es decir, se tiene que calcular el déficit fiscal con la hipótesis de que hay un equilibrio presupuestario.
Importancia de la Neutralización: Ejemplo de Cataluña (2009)
Veamos con un ejemplo la importancia de hacer o no la neutralización. El cuadro 1 contenía el resultado de la balanza fiscal de Cataluña correspondiente al año 2009 sin neutralizar, es decir, sin tener en cuenta que aquel año el presupuesto de la administración central presentaba un déficit de 81.113 millones de euros.
Para obtener el saldo fiscal neutralizado, hay que corregir los resultados del cuadro 1 adoptando la hipótesis del saldo fiscal de Cataluña si la administración central no hubiera incurrido en aquel déficit presupuestario, sino que hubiera tenido un presupuesto equilibrado. Eso admite dos maneras de hacerse:
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a) Neutralización vía Ingresos
Corregir el saldo fiscal de Cataluña suponiendo que los ingresos de la administración central se hubieran adecuado a los gastos; es decir, en nuestro caso se trata de ver qué hubiera pasado con el saldo fiscal de Cataluña si la administración central hubiera ingresado 81.113 euros más de los que realmente obtuvo.
Tabla 2: Saldo Fiscal Neutralizado de Cataluña (2009) - Neutralización vía Ingresos
| Concepto | Método del Flujo Monetario | Método del Flujo del Beneficio |
|---|---|---|
| Ingresos aportados ajustados (millones de euros) | 61.812 | 60.458 |
| Gastos recibidos (millones de euros) | 45.403 | 49.199 |
| Saldo Fiscal Neutralizado (millones de euros) | -16.409 (Déficit) | -11.259 (Déficit) |
| % del PIB | 8,4% (Déficit) | 5,8% (Déficit) |
b) Neutralización vía Gastos
Corregir el saldo fiscal de Cataluña suponiendo que los gastos de la administración central se hubieran adecuado a los ingresos; es decir, en nuestro caso se trata de ver qué hubiera pasado con el saldo fiscal de Cataluña si la administración central hubiera dejado de gastar 81.113 euros menos de los que realmente gastó.
Tabla 3: Saldo Fiscal Neutralizado de Cataluña (2009) - Neutralización vía Gastos
| Concepto | Método del Flujo Monetario | Método del Flujo del Beneficio |
|---|---|---|
| Ingresos aportados (millones de euros) | 46.195 | 45.184 |
| Gastos recibidos ajustados (millones de euros) | 33.934 | 36.764 |
| Saldo Fiscal Neutralizado (millones de euros) | -12.261 (Déficit) | -8.420 (Déficit) |
| % del PIB | 6,3% (Déficit) | 4,3% (Déficit) |
Prácticas de Neutralización
Echando un vistazo a los trabajos de los autores antes citados, en todos ellos se calculan los saldos fiscales neutralizados de los diferentes territorios y, mayoritariamente, hacen la neutralización por la vía del ingreso. El caso de Australia es singular, dado que un 50% de la neutralización se hace vía ingreso y otro 50% vía gasto. El documento elaborado por el Instituto de Estudios Fiscales sería una excepción, dado que ofrece los resultados de los saldos fiscales de las comunidades autónomas del año 2005, solo sin neutralizar. Aquel año el presupuesto de la administración central no presentaba déficit, si no un superávit de 12.845 millones de euros. Cuando la administración central tiene superávit, la neutralización mejora el resultado del saldo fiscal de los territorios, es decir, por ejemplo, el déficit fiscal neutralizado de Cataluña el año 2005 es menor que el no neutralizado.
Análisis Temporal de la Balanza Fiscal
Es evidente que hay muchos factores que explican el resultado de una balanza fiscal y que estos factores pueden variar a lo largo del tiempo. Por eso resulta muy conveniente analizar los resultados correspondientes a una serie temporal. Los cuadros anteriores nos han proporcionado una fotografía correspondiente a un solo año. Ahora el cuadro 4 nos permite ver los resultados correspondientes a un periodo de 5 años (2005-09).
Por cada año se ofrecen 6 resultados, según si se utiliza el método del flujo monetario (sin neutralizar, neutralizado vía ingreso, neutralizado vía gasto) o el método del flujo del beneficio (sin neutralizar, neutralizado vía ingreso, neutralizado vía gasto). Estos datos, además de ofrecer una perspectiva dinámica del comportamiento del saldo fiscal, permiten afirmar que, si se toman los resultados correspondientes a los dos métodos neutralizados vía ingreso, que tal como se ha visto es la metodología más utilizada, Cataluña ha aportado a la administración central, durante los años 2005-2009, un saldo fiscal neto de 15.646,6 millones de euros anuales (el 8,2% del PIB) si se utiliza el método del flujo monetario, o de 13.328,2 millones de euros (el 5,8% del PIB) si se utiliza el método del flujo del beneficio. Aunque se señalen solo estas dos cifras es importante poder disponer del resto, porque tal como se ha dicho, cada una de ellas tiene un significado diferente y juntas ofrecen una panorámica más completa y esmerada de la situación.
Elementos para un Debate sobre la Balanza Fiscal
Hasta aquí se han explicado los rasgos metodológicos ligados a la confección de una balanza fiscal y, a título de ejemplo, se han proporcionado los resultados de la balanza fiscal de Cataluña. Para acabar solo cabe mencionar dos aspectos que centran el debate en torno a la interpretación de estos resultados:
El Rol Redistributivo y el Saldo Fiscal Ideal
En primer lugar, está la cuestión de cuál tendría que ser el saldo fiscal. Responder esta cuestión es moverse en el terreno de los valores, porque en definitiva, se trata de decidir cuál tendría que ser el papel redistributivo de la administración central. De entrada, si se acepta que la administración tiene que conseguir relativamente más recursos de aquellos que tienen más, para destinarlos a partidas de gasto que favorecen relativamente más a aquellos que tienen menos, está claro que el saldo fiscal de los territorios relativamente más ricos será negativo, tendrán déficit fiscal. Sin embargo, seguimos planteando preguntas, ¿cuánto de negativo tendría que ser? Continuamos en el terreno normativo.
Eficiencia y Equidad en la Redistribución
Aquí la bibliografía económica proporciona una posible vía para encontrar una respuesta: el grado de redistribución tendría que ser aquel que no pusiera en peligro la eficiencia, es decir, que la aportación de aquellos que tienen un saldo fiscal negativo no acabara perjudicando su propio crecimiento, y que el volumen de recursos que reciben aquellos que tienen un saldo fiscal positivo no fuera nunca un desincentivo para tomar decisiones que les permitieran crecer por ellos mismos. No es fácil encontrar este punto justo que haga compatible eficiencia y equidad. Pero que no sea fácil no quiere decir que no se puedan ofrecer algunos puntos de referencia, algunas pautas.
Por ejemplo, admitiendo que puede haber muchas otras, una podría ser la de considerar que el grado de redistribución de la administración central tendría que ser aquel que resultara de aplicar el principio de «aportar según capacidad y recibir según necesidades”. Eso nos llevaría a orillar otro escollo, como es decidir cómo cuantificamos la “capacidad” y las “necesidades”. Utilizando los indicadores más simples, y por lo tanto probablemente mejorables, se podría utilizar la renta (el PIB) para cuantificar la capacidad, y la población para cuantificar las necesidades.
Aplicando este criterio al caso de Cataluña significaría que su aportación al conjunto de ingresos de la administración central tendría que haber sido durante los años 2005-09 de un 18,67% que, tal como muestra el cuadro 5, es el peso que tuvo el PIB de Cataluña sobre el total. Dicho de otra manera, del total de ingresos que dispuso la administración central, el 18,67% tendrían que haber procedido de Cataluña. El mismo cuadro 4 nos muestra que este porcentaje fue más elevado (de un 19,48% utilizando el método del flujo monetario, y de un 19,13% utilizando el método del flujo del beneficio).
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