Los tributos o impuestos se acomodan a infinidad de formas. Pueden calcularse conforme al ingreso o gasto de una persona, imponerse a cada una como capitación a tasa fija, o cargarse sobre determinada actividad. Se pueden cobrar cada vez que se hace una operación o sólo una vez al año y, según el caso, mediante pago en dinero, trabajo o especie (como ocurre con los pintores que pagan con un cuadro). Incluso, aunque parezca sorprendente, los hay voluntarios, que es el caso cuando el que los paga siente que está haciendo una ofrenda.
En tiempos prehispánicos había sistemas de tributos o impuestos porque existían autoridades legítimas y organizaciones estatales y de gobierno.
La Fiscalidad Colonial en Nueva España
Al decir “tributo en Nueva España” lo primero que viene a la mente es el denominado tributo real que pagaban los habitantes de los pueblos de indios. En su forma final, en el siglo XVIII, montaba un peso y media fanega de maíz al año. Pero esta descripción sencilla no deja ver una realidad compleja, difícil de resumir en pocas páginas. Además, los mismos tributarios que sufrían esa carga enfrentaban otras más que no se llamaban “tributo” pero en esencia lo eran, y, por otra parte, los que formalmente no eran “tributarios” -incluidos los españoles- también tenían que tributar. Es decir, casi todos pagaban impuestos de algún tipo.
La fiscalidad colonial tuvo muchas expresiones. La más gravosa de las cargas impuestas a los indios se pagaba con trabajo, sin contar con que, además, producir y presentar un tributo en especie implicaba trabajo, y no menos el ganar lo necesario para pagarlo en dinero.
Impuestos al Comercio Exterior en México (1872-1930)
Este trabajo analiza la relación entre la fiscalidad y el comportamiento del comercio exterior en los años de 1872 a 1930. Especial énfasis se hace en la normatividad de la política arancelaria y la relación entre la dinámica política, el sistema fiscal y los impuestos al comercio exterior.
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En México, como en América Latina, durante el siglo XIX los impuestos al comercio exterior, principalmente a las importaciones, constituyeron la base de los ingresos públicos federales. La preferencia por estos gravámenes mostraba la debilidad del sistema de tributación y la imposibilidad de obtener ingresos de fuentes internas, debido a la inestabilidad política, al poco crecimiento de la economía y a la herencia de la estructura tributaria colonial.
En las últimas décadas del siglo decimonónico tiene lugar una serie de cambios en la política económica que buscan, entre otros objetivos, hacer que las finanzas públicas dependan menos de los derechos sobre comercio exterior. Entre las medidas adoptadas destacan el establecimiento del impuesto del timbre y el arreglo de la deuda externa.
Es durante el porfiriato cuando se consolidan estas medidas, permitiendo que la política comercial vaya más allá de un fin meramente recaudatorio, para ser parte de una política económica que permita orientar el crecimiento de determinados sectores de la economía, particularmente favorecer al sector comercial y manufacturero.
Paralelamente, el mercado mundial registra un acelerado crecimiento debido a una revolución en tecnología y en transportes, así como una serie de cambios institucionales en los países europeos y Estados Unidos. Estos países demandan productos agrícolas y materias primas, mientras exportan innovaciones tecnológicas, capitales y recursos humanos hacia América Latina y otras regiones.
El objetivo de este trabajo es analizar la relación entre la fiscalidad y el comportamiento del comercio exterior entre 1872 y 1930. Como es sabido, estos años se caracterizan como la "era de las exportaciones" o "la segunda conquista de América Latina", por el aumento de las exportaciones y la fuerte integración de los países latinoamericanos a la economía mundial. En México, hay un gran crecimiento de este sector, se diversifican las exportaciones, también las importaciones y, en general, se estrecha la vinculación económica con las naciones europeas, pero sobre todo con Estados Unidos.
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Desarrollo y Tendencias de los Impuestos al Comercio Exterior (1872-1913)
En las últimas décadas del siglo XIX los derechos sobre el comercio exterior recayeron básicamente sobre las importaciones. Éstas representaron 95.5% en promedio anual, mientras que las exportaciones fueron 2.5% del total de los derechos sobre este sector.
Los derechos de importación en estos años pasaron de 21 918 020 pesos en 1872 a 49 237 352 pesos en 1913, creciendo a más del doble. En contraste, los derechos a las exportaciones, descendieron en los mismos años de 1 063 700 pesos a 659 831 pesos. Estas tendencias generales en los impuestos exteriores estuvieron vinculadas tanto a las fluctuaciones del mercado mundial como a la política arancelaria.
En lo que se refiere al comercio exterior hubo modificaciones en su estructura. Los nuevos requerimientos del mercado mundial, junto con las transformaciones políticas y económicas internas, permitieron una mayor diversificación de este sector. A la tradicional exportación de metales preciosos, principalmente la plata, se sumaron los metales industriales (cobre, plomo y zinc). Además, crecieron y se multiplicaron los productos agrícolas, como henequén, café, caucho, ixtle, vainilla, etc. También las importaciones se diversificaron; disminuyó la importancia de los artículos suntuarios, pero aumentaron las materias primas y los bienes de producción.
En 1872 los impuestos exteriores representaron 58.7% del total de los ingresos. Para 1910 descendieron a 46.6% y para 1913 a 43.4%. Ciertamente su descenso no fue un cambio espectacular, pero contrastaba con el crecimiento notable que, durante esos mismos años, tuvieron los impuestos interiores del timbre, al pasar de 14.1 a 31.7% del total de los ingresos.
Durante este periodo tuvieron lugar varias reformas arancelarias. Con la de 1872 se delineó una nueva política fiscal que perseguía establecer el derecho por cuota fija, abolir las prohibiciones, aumentar la lista de mercancías libres, entre otras medidas. Facilitar el intercambio fue su principal propósito. Para ello se liberalizaron varios productos o se aminoró su carga impositiva.
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El arancel de 1887 reafirmó el sentido liberal, al aumentar el número de artículos permitidos y al reducir los impuestos a la importación, particularmente su efecto se vio en las materias primas y bienes intermedios.
En el de 1891 creció la lista de productos libres, entre los que destacaban nuevamente las materias primas, los bienes intermedios y de capital. Con ello se fortalecía la tendencia de liberalización de las importaciones, de tal modo que en esta década y la siguiente se consolidó una política arancelaria favorable a la industria vía sustitución de importaciones.
En 1900 se establecieron cuotas proteccionistas para determinados productos de hierro. En el siguiente año, se redujeron las cuotas de las materias primas para la industria.
Para 1905, año en que México adoptó el patrón oro y desapareció la protección cambiaría, las autoridades hacendarías expresaban su interés en compensar a los industriales por la pérdida de esa protección cambiaría.
En junio del mismo año se reforma el arancel, bajando los gravámenes a bienes de capital y materias primas, y elevando las tasas de sectores industriales que se habían desarrollado al amparo de la política arancelaria y cambiaría de los años noventa. La tendencia fue eximir los bienes de producción y de consumo básico para paliar los efectos de las crisis económicas. En contraste, se aumentó la carga impositiva de los bienes suntuarios y mercancías que se producían en el país.
Otro factor que permitió la protección de las manufacturas nacionales fue la devaluación de la plata. Su creciente baja en el mercado internacional hizo más competitiva la producción local frente a la extranjera.
Así, a lo largo del porfiriato disminuyó la importancia en los ingresos totales de los impuestos sobre el comercio exterior, descenso que estuvo relacionado con una mayor apertura de la economía. En general se registró una baja de los derechos a las exportaciones y un aumento de los ingresos derivados de los derechos de las importaciones. Ciertamente, la política arancelaria tuvo el propósito de influir en la economía privada. El caso del desarrollo industrial es una muestra, pero también se estimuló a otras ramas económicas, como la minería y la agricultura de exportación.
Los constantes cambios en los aranceles de importación reflejan este sentido, mientras las tarifas de exportación quedaron con poca variación. A diferencia del proteccionismo prevaleciente en la mayor parte del siglo XIX, estos años, sobre todo después de 1890, se caracterizaron por un proteccionismo moderado, desgravando productos de exportación y aumentando los derechos sobre bienes manufacturados. Con ello, a la vez que se estimulaba el intercambio comercial, se protegía la incipiente industria nacional.
Los industriales y comerciantes fueron los sectores más favorecidos. No obstante en los últimos años de este régimen sólo un grupo reducido de empresarios, los grupos más grandes y mejor organizados, eran los directamente apoyados con tasas arancelarias altas a sus competidores extranjeros.
En los primeros años de la década de 1910, con los cambios políticos y el inicio de la lucha revolucionaria, hubo cambios parciales en los aranceles. El gobierno de Madero, y después el de Huerta, buscaron contrarrestar los efectos de la guerra, aumentando los gravámenes a los impuestos interiores, como los tabacos y alcoholes. En cuanto a los impuestos exteriores, se aumentó uno adicional de 5% a los derechos de importación.
Fueron estos impuestos los primeros que resintieron los trastornos de la contienda, al disminuir en 1912 cerca de 20%, debido a que los grupos rebeldes se apoderaron de algunas aduanas del norte. Para 1914, con la crisis terminal del Estado porfirista, el panorama era más crítico. A partir de este año hubo un proceso de regionalización de las aduanas, que quedaron bajo el control de los jefes militares.
Ciertamente el jefe del constitucionalismo, Venustiano Carranza, pretendió mantener una dirección centralizada de las fuentes de financiamiento, y su éxito dependió de lograr armar una red entre ciudades clave del país, principalmente controlando las aduanas terrestres y marítimas. En un principio tuvo el dominio de Veracruz, la aduana más importante de la república. Después dirigió su interés alas fronteras del norte, Sonora, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas, los puertos del Pacífico y del Golfo de México.
Además, el Primer Jefe tenía todas las atribuciones para legislar en materia económica.
La Revolución, la Fiscalidad y el Comercio Exterior
El gobierno revolucionario estableció nuevas medidas arancelarias, cuyo fin principal era recaudatorio, dada la urgente necesidad de obtener recursos para la guerra. Diversos autores han señalado la importancia de estos gravámenes en una época en que no había otra fuente de ingresos. No obstante, por lo general, la historiografía sólo resalta el aporte de los impuestos del petróleo, dejando de lado otras contribuciones, como las de la minería y el henequén, que también fueron importantes.
Cabe decir que la recaudación de los impuestos durante este periodo convulsivo estuvo sujeta a variables distintas a las imperantes en un periodo normal de desarrollo económico, como pueden ser el ciclo de producción de las economías exportadoras y su demanda en el mercado mundial. Con la revolución, también dependieron de los vaivenes de la lucha armada, del dominio del territorio logrado por la fuerza revolucionaria triunfante, el constitucionalismo, y, en general, de la recepción que hicieron las empresas extranjeras de los nuevos gravámenes cobrados por esta fuerza revolucionaria.
Otra circunstancia que acompañó la puesta en marcha de la política arancelaria fue que le permitió al gobierno constitucionalista desplegar su nacionalismo económico. Entre la nueva clase política en ascenso existió la preocupación de que los recursos naturales en manos de propietarios extranjeros fueran aprovechados por los mexicanos y, sobre todo, que el Estado tuviera una mayor participación en estas actividades.
Esto se tradujo en una nueva legislación, que revindicó a favor de la nación los derechos del subsuelo, y en una política arancelaria de mayores impuestos a las economías exportadoras, en su mayor parte en manos de extranjeros.
Los Derechos de Importación a la Baja
A diferencia del periodo anterior, con la contienda armada, disminuyó notoriamente la importancia de los impuestos a las importaciones, mientras que los de las exportaciones se incrementaron. Ciertamente ello obedeció a la drástica caída que en general sufrieron las importaciones durante esta etapa, pero sobre todo entre 1914 y 1915.
Una serie de factores internos como la desorganización del transporte, la disminución en general del ritmo de la economía interna y la escasez de divisas que permitieran la compra de productos en el exterior, explican la caída de las importaciones. Además, la situación generada por la primera guerra mundial limitó las exportaciones europeas a México, pues estos países destinaron sus recursos a la producción bélica, disminuyendo la producción y exportación de bienes de producción y consumo.
Evolución Reciente del Sistema Tributario Mexicano
El sistema tributario mexicano ha sufrido diversas y constantes modificaciones a lo largo del tiempo. Algunas han sido más drásticas que otras, como el aumento en la tasa general del Impuesto al Valor Agregado (IVA), que pasó de 10% a 15% en 1995, o como el aumento en la tasa máxima del Impuesto Sobre la Renta (ISR) para personas físicas, que cambió de 30% a 35% en 2014. Dichas modificaciones han afectado el nivel recaudatorio de diferentes maneras y proporciones.
Existen una gran cantidad de variables que pueden afectar la recaudación, entre ellas, la misma tasa impositiva y el crecimiento del PIB. Se escogieron el ISR y el IVA debido a que a lo largo del tiempo han jugado un papel preponderante en la historia tributaria de México, siendo los principales objetos de las diversas reformas tributarias; además de que, entre los dos, representan la gran mayoría de los ingresos tributarios: un 83%, en promedio, en el período bajo análisis (1990-2015).
El ISR es el impuesto que grava los ingresos generados (o rentas), tanto de las personas físicas como de las morales. Las primeras se refieren a los sueldos, salarios u honorarios que perciben los individuos como remuneración por su trabajo.
Impuesto Sobre la Renta (ISR)
La siguiente tabla muestra la evolución de la tasa de ISR y su recaudación como porcentaje del PIB durante diferentes periodos:
| Periodo | Tasa ISR (Personas Morales) | Tasa ISR (Personas Físicas) | Recaudación Promedio (% del PIB) |
|---|---|---|---|
| 1990-1998 | 34% | 35% | 3.7% |
| 1999-2001 | 35% | 40% | N/A |
| 2002-2007 | Disminución gradual de 35% a 28% | Disminución gradual de 40% a 28% | Varía según el año |
| 2008-2013 | 28% | 28% | Aumento gradual de 4.9% a 5.9% |
| 2014-2015 | 30% | 35% | N/A |
Impuesto al Valor Agregado (IVA)
El IVA es un impuesto indirecto, en donde el agente económico que lo recauda no es generalmente quien termina soportando la carga fiscal.
La siguiente tabla muestra la evolución de la tasa de IVA y su recaudación como porcentaje del PIB durante diferentes periodos:
| Periodo | Tasa General IVA | Tasa IVA (Ciudades Fronterizas) | Recaudación Promedio (% del PIB) |
|---|---|---|---|
| 1990-1991 | 15% | 6% | N/A |
| 1992-1994 | 10% | 6% | N/A |
| 1995-2009 | 15% | 10% | Aumento gradual de 2.3% a 3.4% |
| 2010-2013 | 16% | 11% | Varía según el año |
| 2014-2015 | 16% | 16% | 3.9% |
Este boletín muestra el comportamiento de 1990 a 2015 de las tasas del IVA y el ISR, su recaudación, medida como porcentaje del PIB, y el crecimiento anual del PIB. En teoría, se esperaría que, a mayor tasa de impuestos y a mayor crecimiento económico, la recaudación sería mayor. A partir de lo mostrado, se puede observar que, en términos generales, tanto las tasas de los impuestos como el crecimiento del PIB tienen una relación directa con la recaudación; es decir, se confirma lo esperado.
Sin embargo, existen otros factores que pueden impactar la recaudación de manera considerable (exenciones, deducciones autorizadas, tasas preferentes, medidas para aumentar la base de contribuyentes, credibilidad de la autoridad, etc.), los cuales, en otra oportunidad, deben de ser analizados a profundidad para comprender más a fondo los determinantes de los aumentos.