La auditoría operativa, también conocida como auditoría de gestión, se ha convertido en una herramienta clave para el sector público. El desarrollo de la auditoría operativa a menudo se vincula con el movimiento de la nueva gestión pública (NGP).
Las reformas de la NGP fueron una respuesta a los déficit presupuestarios de los años ochenta, la crítica de los ciudadanos hacia el gobierno y la insatisfacción con las estructuras organizacionales centralizadas y las formas de control orientadas a los insumos dentro de las organizaciones gubernamentales (Guthrie et al., 2005; Ter Bogt y Van Helden, 2009). La crisis actual ha dado un lugar protagonista a algunos conceptos de la NGP, en particular los relacionados con la eficacia del sector público. Los ciudadanos necesitan saber que el gobierno gasta sus impuestos de manera inteligente y eficiente (Arellano-Gault, 2012).
La auditoría operativa fue promovida para brindar seguridad sobre la economía, la eficiencia y la eficacia de los logros del sector público (Pollitt et al., 1999; English, 2007). Así, en la situación actual, la auditoría operativa puede desempeñar un papel destacado. Con el surgimiento de la auditoría operativa como una fuerza cada vez más influyente en el sector público, numerosos tribunales de auditoría general buscaron asegurar que sus actividades fueran congruentes con las reformas del sector público y que las apoyaran (Gendron et al., 2001; Funnell, 2003; Power, 2003; Gendron et al., 2007; Skaerbaek, 2009).
La auditoría del Estado, en especial la auditoría operativa, desempeñó un papel en la legitimización de los cambios en los controles gubernamentales en concordancia con la NGP; por ejemplo, al promover la idea de que los gobiernos deben ser más responsables en términos de resultados (Gendron et al., 2007). En esencia, auditar se convirtió en un componente legítimo de las buenas prácticas administrativas en una amplia variedad de campos (Power, 2003).
En la actualidad, la mayoría de las instituciones nacionales y regionales de auditoría pública incluye la auditoría operativa entre sus funciones. Sin embargo, el desarrollo de la auditoría operativa manifiesta diferencias entre los países (Funnell, 1998, 2003, 2004; Jacobs, 1998; Radcliffe, 1998, 2008; Pollitt, 2003; Yetano, 2005; Free y Radcliffe, 2009). En su proyecto de investigación sobre auditoría operativa, Pollitt (2003) y Pollitt y sus colaboradores (1999) sugieren que las diversas instituciones superiores de auditoría (ISA) han tenido papeles distintos en las reformas del sector público.
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Jacobs (1998) mostró el papel cambiante de la auditoría operativa en Nueva Zelanda para dar cabida al movimiento de la NGP. Este ensayo analiza la labor de auditoría operativa que han llevado a cabo las instituciones regionales de auditoría (IRA) de Alemania, España y el Reino Unido. El objetivo es evaluar el desarrollo de la auditoría operativa en el ámbito regional y analizar los factores que explican las diferencias en sus desarrollos.
De manera parecida a Burchel et al. (1985), exploraremos la dialéctica de la auditoría y su entorno. Estudiar el desarrollo de la auditoría operativa dentro de su contexto social es el vehículo para comprender su configuración actual y su comparabilidad a través de distintos contextos. Cuando la auditoría operativa se considera como un constructo social, varios temas requieren atención: ¿Cómo se promulga la auditoría operativa? ¿Cuál es la naturaleza de los arreglos institucionales que sustentan la auditoría operativa? ¿Qué factores han activado la implementación de la auditoría operativa? ¿Cuál es la naturaleza de las limitantes que existen para el desarrollo de la auditoría operativa? (Guthrie y Parker, 1999).
Este ensayo recurre a la teoría del actor-red (ANT, por sus siglas en inglés), en particular, a la sociología de la traducción. Esta teoría brinda un marco valioso para estudiar a los distintos actores y fases en la introducción de una nueva tecnología. Usamos la ANT para identificar las diferencias en la práctica de la auditoría operativa. Centramos nuestro estudio en las IRA, pues al analizar la auditoría en el sector público es frecuente olvidarse de ellas.
La mayor parte de los estudios sobre auditoría operativa ha centrado su atención en las ISA (entre otros Pollitt et al, 1999; Torres y Pina, 1999; Pollitt, 2003; Yetano, 2005; González et al., 2007). Consideramos que las IRA también son un área interesante de análisis porque su esfera de actividad es más cercana a los ciudadanos y porque suelen mostrar mayores desarrollos en las técnicas de auditoría que las ISA (Dahanayake y Jacobs, 2007). Exploramos Alemania, España y el Reino Unido porque representan diferentes culturas administrativas y porque el Reino Unido posee las IRA con mayor tradición en la auditoría operativa, mientras que Alemania y España son los países de la Unión Europea con mayor autonomía regional.
Teoría del Actor-Red y las Etapas de la Traducción
El creciente uso de la contabilidad de forma instrumental (Power y Laughlin, 1992) y el surgimiento de una "lógica de la auditabilidad" dentro del sector público no son inevitables, dependen de cómo se (re)presente la contabilidad como solución, qué se haya definido como el problema y cuáles sean las oportunidades para el cambio (Jacobs, 1998). La auditoría, como la contabilidad, constituye un fenómeno social, más que puramente técnico; por lo tanto, es importante estudiar la relación que existe entre las prácticas auditoras y el contexto social (véase Burchell et al., 1980, 1985; Hopwood, 1985).
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En cualquier transformación, el análisis de la compleja interacción entre las instituciones, los asuntos y los procesos es determinante para entender la práctica (Burchell et al., 1985). Robson (1991) afirmaba que, para estudiar la transformación, es necesario ocuparse del proceso por medio del cual la contabilidad o las técnicas auditoras, como la auditoría operativa, están sujetas a una traducción a discursos sociales, económicos y políticos más amplios. Normalmente no se asocian estos discursos con aquellos aparentemente neutrales y técnicos sobre las prácticas de la contabilidad y la auditoría.
La ANT permite el estudio de las innovaciones en contabilidad por medio de un estudio del orden y el desorden que se producen cuando se lleva a cabo la introducción de la innovación (Callon, 1986; Skaerbaek, 2009). La ANT se enfoca en los numerosos actos de traducción o invocación de resultados como parte de una narrativa que debe acontecer para poder crear, mantener o modificar cierta tecnología (Feldman y Pentland, 2005). La construcción de la auditoría operativa puede concebirse como un proceso colectivo, en el cual los distintos actores que contribuyen a su consolidación también actúan de muy diversa manera al aceptarla, adaptarla o impedirla (véase Latour, 1987).
La ANT permite una inspección minuciosa de sucesos en apariencia discrepantes y demuestra que los actores que traducen una tecnología inevitablemente tratarán de materializar la idea al convertirla en las prácticas particulares que establecen como meta. Las innovaciones de la auditoría se difunden porque traducen los intereses cambiantes y transitorios de varios grupos o actores que pretenden mantener su posición e influencia dentro de las organizaciones y la sociedad (Alcouffe et al., 2008). La ANT contempla la innovación como un proceso de "traducción" (Callon, 1986; Latour, 1987). En este proceso, el contexto mismo es un elemento constitutivo de la innovación en lugar de ser sólo una fuente de explicación (Alcouffe et al., 2008).
Durante la traducción, las interacciones entre los actores derivan en alianzas con el fin de perseguir una meta en particular (Normanton, 1966). Existen cuatro etapas en el proceso de traducción: problematization (creación de problema), interessement (definición de actores), enrolment (búsqueda de grupos de apoyo o interés) y mobilization (puesta en marcha) (Callon, 1986). En pocas palabras, la problematization se refiere a los esfuerzos del actor por convencer a los demás de que la innovación, en nuestro caso, la auditoría operativa, es la solución correcta. El interessement implica asegurar los intereses de los demás actores alrededor de la innovación y establecer los papeles que los distintos actores pueden desempeñar. El enrolment crea una alianza entre las redes para llegar a un acuerdo entre los grupos de interés con respecto a sus intereses en la tecnología. Finalmente, la mobilization supervisa que el interés siga siendo más o menos estable (Callon, 1986; Mouritsen et al., 2001; Alcouffe et al., 2008).
Durante este proceso, la identidad de los actores, la posibilidad de interacción y el margen de maniobra se negocian y delimitan constantemente (Callon, 1986). La problematization parte de un problema para el cual la auditoría operativa es la solución. No hay duda de que, durante las décadas de 1980 y 1990, la mayoría de los países europeos trató de alejarse del modelo legal de la burocracia del Estado hacia el modelo emprendedor. Un gobierno que "trabaja mejor y cuesta menos" ofrecía algo para cada tradición (Jann, 2003). Incluso en la actualidad, la creciente presión para incrementar la eficiencia debido al estrés fiscal y a los déficit presupuestarios es algo común a todos los países.
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La tendencia hacia un enfoque gerencial para operar los servicios públicos aumentó la importancia de la información de desempeño y las instituciones de auditoría requerían, cada vez más, ya fuera verificar la información de desempeño existente o generar su propia información (Ling, 2003). Como resultado de esta situación tan cambiante, las instituciones de auditoría se encontraban con un claro reto para asumir nuevas competencias y prioridades (Torres y Pina, 1999). Las reformas de la NGP transformaron los valores, prácticas y estructuras previas en "objetos auditables externamente", al configurar la gestión para que fuera propicia a la inspección y la evaluación (Power, 1996).
La auditoría operativa se traducía a los términos y objetivos del discurso político para estimular la acción o el cambio en el ámbito de la contabilidad y se consideraba como una mejora posible para el desempeño del sector público. Sin embargo, en Europa, la mezcla particular de fuerzas institucionales derivó en varias maneras de adoptar la NGP y dio lugar a distintos modelos de reformas en el sector público (Pollitt y Bouckaert, 2000; Pina y Torres 2003; Pollitt, 2003; Torres, 2004). Los regímenes del sector púbico están incrustados en contextos históricos e institucionales específicos de acuerdo con su nacionalidad, que condicionan la naturaleza de sus respuestas a los procesos actuales de cambio económico y social, y a la realineación ideológica global (Clark, 2000).
Se ha argumentado que la incorporación de los ideales del servicio público controlados por el Estado y los de tipo legal en las instituciones es un factor decisivo para explicar la variación de las reformas administrativas en la Europa Occidental (Clark, 2000). Así, resulta necesaria para entender la cultura administrativa en la que se introduce una nueva tecnología auditora como parte de la problematization. Una vez que la auditoría operativa se vislumbra como la solución para ciertos fallos del sector público, es necesario definir qué actores la pondrán en marcha. Durante el interessement, se espera que las IRA adopten esta nueva tecnología como parte de sus funciones.
Gendron et al. (2007) analizaron las estrategias de los auditores para volverse reconocidos como dueños de la experiencia en NGP. Resulta innegable que el empleo de la auditoría como mecanismo de control ha crecido, y que un número cada vez mayor de unidades o divisiones gubernamentales está siendo evaluado (Van Thiel y Leeuw, 2002). Como lo señaló Pentland (2000), esta tendencia era patente donde fuera que el público demandara la contabilidad del gobierno. Pollitt (2003), Pollitt y Bouckaert (2000) y Power (1996) sostenían que la cantidad de recursos invertidos en la auditoría aumentaba en gran medida.
Las instituciones de auditoría cambiaron su papel de ser simples guardianas financieras a incluir el análisis de la economía, la eficiencia y la eficacia del sector público. Pollitt y Summa (1997), Pollitt, Gire et al. (1999) y Gendron, Cooper y Towley (2007) afirmaban que, en algunas jurisdicciones, el auditor se percibía como el actor central en la operacionalización del amplio discurso.