A partir del colapso de la deuda externa internacional de la década de 1980, la crisis financiera del Estado, la recesión hiperinflacionaria, el alto desempleo, la explosión de la miseria, el equilibrio fiscal se convierte en un dogma enfermizo. En un imperativo de carácter universal. Ahistórico. Intemporal.
Orígenes y Adopción de la Disciplina Presupuestaria
La aceptación de la terapia de la disciplina presupuestaria para alcanzar el balance fiscal cero, como credo mundial infalible, como moneda de uso corriente, empero, no surge de la nada. Primero, es consecuencia de la quiebra financiera de países como México (cartas de intención de 1982-1985, 1986-1988, 1995). A cambio, se ven obligados a convertirse en monetaristas de circunstancia. A aceptar, como un acto de fe, la ortodoxa doctrina monetarista de las políticas de estabilización y ajuste externo (para una economía cerrada), versión canónica seguida por su variante adulterada: el heterodoxo enfoque monetarista de la balanza de pagos (para una economía abierta).
Con el ascenso de los tecnócratas al poder, la imposición se transforma en servidumbre voluntaria. Como neoliberales convictos, aplican reiterada y monótonamente la disciplina fiscal como un instrumento supuestamente “neutral”, “técnico”. Enrique Peña Nieto y Luis Videgaray sólo han repetido la letanía disciplinaria.
Impacto Inicial y Ajustes en el Gasto Público
Entre diciembre de 2012 y marzo de 2013, el gasto programable del sector público decrece y acumula una caída de 11 por ciento, en términos reales, comparado con el mismo lapso de hace 1 año, según datos de la Secretaría de Hacienda. En mayo-julio vuelve a decrecer 2 por ciento. Sólo al finalizar el año, Videgaray abre la llave del gasto. En el último trimestre aumenta 13 por ciento. En 2013 el gasto programable real se eleva 3 por ciento, ligeramente por debajo de 2012, cuando crece 4.2 por ciento. Ello, empero, no impidió que la inversión física directa real del Estado retrocediera 3.8 por ciento en 2013.
Factores Clave en la Aprobación de Reformas
- La aprobación de las reformas no se debe a las virtudes sociales de las mismas, ni a su relevancia desde el punto de vista del interés nacional, ni a su respeto al estado de derecho, ni a la capacidad de persuasión, liderazgo y carisma de Enrique Peña Nieto o de Luis Videgaray.
- El poder presidencial fue empleado verticalmente, autoritariamente, para someter a la mayoría del Congreso ante el Ejecutivo, evidenciándose la ausencia de la división de poderes que caracteriza a una democracia formal. Los congresistas saben que cualquier disidencia a los caprichos presidenciales tiene graves repercusiones sobre sus carreras políticas y los generosos dividendos personales y familiares que les representa.
- La dependencia de los estados a las participaciones fiscales, que se redujeron mensualmente entre septiembre de 2102 y febrero de 2013 (6.8 por ciento, en el periodo, en promedio real), que afectó sus actividades y contribuyó a reforzar su capitulación.
Crecimiento Económico y Metas Fallidas
En 2013 y 2014, la tasa de crecimiento económico real es de 1.4 por ciento y 2.1 por ciento. Las metas originales para cada año eran de 3.5 y 3.9 por ciento; 3.7 por ciento en promedio. El bienio es uno de los peores para un lapso sexenal similar desde 1983. Sólo es superado en su mediocridad por Miguel de la Madrid (cero por ciento) y Ernesto Zedillo (0.1 por ciento), cuyos mandatos se inician en una crisis espectacular. Aquella representa la crisis terminal del modelo económico nacionalista y la emergencia del neoliberal.
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Oficialmente se ha señalado que el “crecimiento potencial” medio de la economía, de acuerdo con la estructura productiva del modelo de economía abierta e integrado al mercado mundial (1983-2012), es de 2.4 por ciento. En el primer bienio peñista se ubica por debajo de ella. La tasa del “crecimiento potencial” contrasta con la tasa 6.3 por ciento registrada en 1950-1982, cuando la economía estaba cerrada, los mercados estaban regulados y el estado participaba activamente en el desarrollo. La tasa de la economía abierta apenas equivale a 38 por ciento de ella.
Proyecciones y Realidad del Crecimiento Económico
Con los supuestos efectos multiplicadores de las reformas en telecomunicaciones, financiera, energética y fiscal, en el gobierno federal hicieron cuentas alegres y proyectaron un futuro de crecimiento: 4.7 por ciento en 2015; 4.9 por ciento en 2016; 5.2 por ciento en 2017; 5.3 por ciento en 2018. Una media anual de 5 por ciento. Sin esas reformas, se dijo que las variaciones serían declinantes: 3.8 por ciento, 3.7 por ciento, 3.6 por ciento y 3.5 por ciento para los años citados.
Vistas serenamente las estimaciones, la diferencia entre ambos promedios no es significativa. Aun cuando se cumpliera el sueño peñista del crecimiento estimado con las reformas, su tasa media anual sería de 4 por ciento para 2013-2018. Para todo el ciclo neoliberal (1983-2018) de 2.6 por ciento. La economía, para usar las palabras del ministro de finanzas griego, Yanis Varoufakis, empleadas para definir a la griega, se encuentra en calidad de “zombi”.
Lo anterior lleva a una inevitable pregunta: ¿valieron la pena 31 años de políticas de estabilización y de reformas estructurales? Teóricamente, se estima que un periodo de 10 años es más que suficiente para la maduración de estas últimas. Los neoliberales se han apoderado de casi todo lo disponible. Ya quedan pocas cosas relevantes. Las perspectivas son oscuras, si se toma en cuenta que ninguna de las reformas peñistas han arrojado hasta el momento algún beneficio para la economía, la sociedad, la hacienda pública, el crecimiento y el desarrollo.
La Dependencia del Petróleo y la Disciplina Fiscal
Todas se sostenían en que el precio medio del crudo mexicano de exportación se ubicaría en 79 dólares por barril (db) en 2015, y 88 db para 2016-2018, según indican los Criterios de política económica 2015, elaborados por la Secretaría de Hacienda, y convertidos en ley por el Congreso. Ello pese a que en junio de 2013 se ubicaron en 98.79 db y en diciembre del mismo año en 52.36 db.
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La Agencia Internacional de Energía estadunidense estima el precio del West Texas Intermediate en 52.48 db y 70 db para 2015 y 2016. El Brent en 59.32 db y 75 db, respectivamente. Alrededor de esos precios girará la trifa del crudo mexicano. Para un Estado mexicano donde los ingresos petroleros equivalen a poco más del 30 por ciento de presupuestarios totales, su pérdida es traumática.
Nada importa que esa forma de disciplina aparezca como una verdad revelada, incuestionable, cuyo maquillaje mental y práctico permea a la ideología ortodoxa internacional dominante.
La deflación que actualmente padece la Unión Europea y la eurozona se debe en gran medida al ajuste fiscal tradicional que ahora emplea Hacienda para equilibrar las finanzas del Estado mexicano: recortar el gasto público por donde se pueda, con el objeto de ajustarlo a un ingreso menguado.
La monomanía por el equilibrio fiscal a cualquier precio -como dijera Joseph Stiglitz, Premio Nobel de Economía 2001- convirtió a los estabilizadores automáticos en desestabilizadores automáticos. Esa práctica fondomonetarista “is mainly fiscal” (“es fundamentalmente fiscal”), porque sólo le interesa el resultado sin importar la manera en que se alcanza, impide reconocer que el déficit fiscal por sí mismo no es equivocado ni nocivo si el gasto aumenta su eficiencia, si su rentabilidad es superior al costo de los recursos y si se financia de forma no inflacionaria. Su preocupación se reduce a generar los excedentes necesarios para cubrir los costos financieros.
Stiglitz agrega: “la austeridad ha fracasado. Ha sido un desastre total y absoluto.
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Impacto de la Crisis Financiera Internacional en México
El artículo examina las razones por las que la economía mexicana es una de las más gravemente afectadas por la crisis financiera internacional. Para ello identifica los canales principales de transmisión de sus efectos de la crisis internacional y de qué forma inciden en las fortalezas y vulnerabilidades principales de la economía mexicana. En el análisis que se hace de las respuestas de política económica que se han adoptado (hasta mediados del 2009) se subrayan los retos decisivos que se enfrenta en este terreno para conciliar diferentes objetivos: aminorar urgentemente los impactos negativos de corto plazo en la población vulnerable, corregir características estructurales que limitan las perspectivas de crecimiento de largo plazo de la economía, y poner en marcha una política macroeconómica contracíclica, manteniendo a la vez las finanzas públicas en una senda sustentable.
La economía mundial atraviesa la coyuntura más desfavorable que ha enfrentado desde la Gran Depresión de los años treinta. Su origen inmediato data del colapso del mercado hipotecario de Estados Unidos (EUA) en un marco de agudos desequilibrios estructurales en ese país tanto fiscales como de balanza de pagos. De entonces, el escenario económico ha estado marcado por la quiebra de múltiples instituciones financieras, además de caídas bruscas de la producción y el comercio, así como por el colapso de mercados crediticios y bursátiles. Con el cierre de grandes empresas industriales -y un sinnúmero de pequeñas y medianas-, hay consenso de que en 2009 el comercio y la producción mundiales tendrán una contracción en términos reales. Todas las naciones -tanto del mundo industrializado como en vías de desarrollo- resienten los efectos de la crisis financiera internacional, ya desde el último trimestre de 2008, en sus niveles de producción, inversión, comercio y empleo.
En general, las economías emergentes viven una contracción o desaceleración brusca de su actividad productiva y su ocupación formal (Banxico, 2009). Los organismos financieros internacionales y centros de análisis coinciden en que este adverso entorno económico global que persistirá durante 2009 y comience, quizá, una gradual y modesta recuperación en la segunda parte de 2010. Tales estimaciones están sujetas a gran incertidumbre. Dependen de los efectos que tenga, sobre todo, la estrategia puesta en marcha por el gobierno de Estados Unidos y por los diversos gobiernos nacionales.
Impacto Regional y en México
La crisis actual está teniendo un efecto adverso de diferente magnitud en las distintas regiones del mundo. Si bien Asia es de las zonas más afectadas, América Latina acusa una desaceleración considerable. En la región, México está siendo una de las economías más afectadas dadas sus estrechas ligas comerciales y encadenamientos productivos con los Estados Unidos. De hecho, en julio de 2009, México registró la más grave contracción anualizada del PIB real en toda la región. Esta caída ha llevado a diversos analistas a sugerir que para el cierre del año la reducción del PIB bien puede superar 6% y ubicarse cerca de 8%. Las proyecciones recientes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de México estiman que en 2009 la economía mexicana caerá cerca de 6%. La OCDE, por su parte, considera que la caída puede ser unos puntos mayor, con una severa contracción laboral.
Como es conocido, la estructura actual de la economía mexicana es en gran medida resultado del proceso intenso de reformas emprendido desde mediados de los ochenta para colocar las exportaciones y la inversión privada como motores de expansión de la economía nacional. Dichas reformas, ampliadas por administraciones subsiguientes, convirtieron a México en una de las economías de tamaño medio más abiertas al comercio y a la inversión internacional en el mundo, y redujeron fuertemente el ámbito de injerencia del sector público en la inversión y la producción.
Las reformas abordaron tres grandes ámbitos. El primero, urgente, fue el de enfrentar la tarea de abatir la elevada inflación y corregir el déficit fiscal. Dicha estabilización fue conseguida desde fines de los ochenta en parte por el recorte del gasto público y en parte por la aplicación de un programa de estabilización heterodoxo -el Pacto de Solidaridad Económica- suscrito por los sectores empresarial, laboral y gubernamental. Los acuerdos sectoriales de entonces abarcaron el control de la evolución del tipo de cambio, del salario mínimo nominal y de los precios de algunos bienes básicos.
Apertura Comercial y Reducción del Sector Público
Se abrieron los mercados locales a la competencia externa al eliminar el sistema de protección basado en una gama de permisos, controles y múltiples aranceles. Y se redujo drásticamente la intervención del sector público en la esfera económica.
La eliminación del régimen proteccionista procedió con la firma de acuerdos internacionales proclives al libre comercio, en especial la adhesión al GATT en 1986. Siguió con el desmantelamiento unilateral del sistema de protección comercial,1 desde mediados de los ochenta, inicialmente de manera gradual y luego aceleradamente. Y culminó con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con Canadá y Estados Unidos. Éste comenzó a operar el primero de enero de 1994 con el fin de eliminar prácticamente todas las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio y a la inversión intrarregional en un plazo no mayor a 15 años. Desde entonces, México ha firmado más acuerdos de libre comercio, inter alia, con Chile, Costa Rica, Colombia, Venezuela, Bolivia y la Unión Europea.
El TLCAN incorporó el compromiso de liberalizar los flujos de inversión extranjera y la aceptación de ciertos criterios ambientales y laborales a ser satisfechos regionalmente. Para México, el TLCAN tuvo tres objetivos. El primero fue reducir las presiones inflacionarias en el país, permitiendo mayor competencia externa. El segundo fue insertar la economía mexicana en una trayectoria de elevado crecimiento de largo plazo impulsada por la exportación al mercado de Estados Unidos. Finalmente, el tercero fue asegurar la irreversibilidad del proceso de reformas económicas con la firma de un tratado formal con EUA en pro del libre comercio.
La apertura comercial y a la IED produjo una disminución fuerte de la intervención del sector público en la economía. Esta disminución se acentuó con la privatización de entidades públicas y la eliminación de la política industrial. La privatización se hizo para dar mayor margen de acción al sector privado y reducir el déficit fiscal pues, salvo excepciones, las empresas desincorporadas operaban con pérdidas (Moreno-Brid y Ros, 2009). El primer momento de la privatización se dio a mediados de los ochenta con la venta de poco más de 200 empresas medianas o chicas. El segundo, 1989-1996, fue la venta de empresas grandes con poder de mercado y llevó a desincorporar más de 1 000 de las 1 155 empresas públicas que existían en 1982. Desde entonces, ha habido una nueva ronda de ventas de empresas de servicios ferrocarrileros, administración portuaria y otros servicios.
Resultados de las Reformas Económicas
Las reformas económicas han tenido un éxito innegable en corregir el déficit público y en lograr una plataforma de baja inflación. En efecto, con base en el recorte del gasto público, y no en el aumento de sus ingresos, el gobierno mexicano ha eliminado prácticamente los números rojos en las finanzas públicas y ha abatido su deuda externa. Cifras oficiales ubican su saldo al cierre de 2008 en 56 mil millones de dólares -monto 40% menor al de 10 años atrás- que es equivalente a 6.1% como proporción del PIB . Así, sin contar los pasivos contingentes asociados con el régimen de pensiones del sistema de seguridad social, desde varios años atrás el déficit público se mantiene por debajo de 2% como proporción del PIB. De hecho, en años recientes se ha vuelto norma el registro de un superávit en las finanzas públicas.
Cabe subrayar que el Congreso de la Unión Aprobó la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría (Diario Oficial, 30 de marzo de 2006) que vuelve obligatorio el mantener un balance anual equilibrado entre el gasto y el ingreso público; es decir un déficit igual a cero. Si bien en 2008 se hizo un ajuste para excluir el gasto de inversión de Pemex del cálculo del balance fiscal para tales fines, la ley federal mencionada impone una restricción notable a la conducción contracíclica de las finanzas públicas. Sólo en condiciones macroeconómicas extraordinarias, la ley da margen para solicitar autorización de tener un déficit fiscal temporal acotado del PIB .
El primero es la baja carga tributaria. En efecto, su monto, inferior a un equivalente de 14% del PIB, ubica a México entre los países con menor carga fiscal en la ocde , y como uno de los de más baja recaudación de las economías de ingreso comparable en América Latina. El segundo es la excesiva dependencia del fisco de los recursos petroleros. Éstos representan hoy en día cerca de 40% de los ingresos fiscales totales. Dichos recursos dependen de los precios internacionales del petróleo, sujetos a fuertes fluctuaciones, y enfrentan el reto de la caída de las reservas petroleras y de la capacidad de producción del país. Ambos elementos limitan la capacidad del gobierno mexicano de realizar una política anticíclica de gran y sostenido alcance, a menos que se instrumente una reforma fiscal profunda.
Auge Exportador Manufacturero
Las reformas detonaron un auge exportador -sobre todo de manufactureras- y fuerte alza de la IED . En efecto, desde la firma del TLCAN, las exportaciones manufactureras mexicanas crecieron a una tasa media anual por arriba de 10%, que si bien es inferior a la de China, es una de las más altas del mundo. Tal dinamismo llevó, de 1994 a 2008, a las exportaciones a duplicar su participación en el PIB (colocándola cerca de 35%).
El neoliberalismo en México tuvo su origen en una desesperada búsqueda de estabilidad presupuestal. Para lograr dicha estabilidad había que liquidar o vender empresas propiedad del Estado. Pura necesidad. Salinas de Gortari era, en el sexenio de López Portillo, por lo menos públicamente, un priista convencido de las virtudes del Estado propietario como palanca del desarrollo. Mostró sus verdaderas credenciales o cambió de opinión cuando le tocó, como secretario de la extinta Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP), enfrentar la cruda realidad del déficit público.
El Papel de Pemex en la Estabilización
La estabilización tuvo como apoyo central a una empresa mal administrada, pero en su momento una máquina generadora de dinero para el Estado: Petróleos Mexicanos (Pemex). Como la única entidad en México a cargo de la exploración y producción petrolera, Pemex se benefició de la existencia de un campo gigante, Cantarell. Al momento de su descubrimiento se trataba del segundo campo más importante descubierto en la Tierra, después del campo Ghawar en Arabia Saudita.
Para 1989 las empresas públicas sólo generaban el 16 por ciento del PIB.
Para la siguiente administración la presión fiscal será muy alta. Esos hoyos de las empresas estatales tenderán a ser más costosos. Así empezó el neoliberalismo, enfrentando desbalances fiscales.
Política Fiscal y Recuperación Económica
México enfrentó y mantuvo su política económica, incluida la fiscal, sujeta a las restricciones del modelo económico que originó la crisis. Aunque Brasil hizo lo mismo para enfrentar la crisis, durante su proceso de recuperación rompió con dicha restricción. Finalmente, Argentina, Corea y Rusia se caracterizaron por romper desde la misma crisis, aunque en diferentes grados, con la restricción de política económica, postura que se ha mantenido desde entonces.