El municipio mexicano ha experimentado una notable transformación desde principios de los años ochenta, coincidiendo con el inicio del proceso de descentralización fiscal.
A pesar de estos cambios, el municipio no ha logrado aumentar su autonomía económica como se tuvo en mente al proponerse la reforma del artículo 115 constitucional en 1982 (Silva-Herzog, 1982). Desde entonces, se le delegó la potestad sobre los impuestos inmobiliarios y se establecieron sus responsabilidades de gasto.
En los últimos cinco años, México ha recaudado en promedio 0.20% del PIB, mientras que Reino Unido, Estados Unidos, Uruguay y Chile han recaudado 3.15, 2.76, 0.73 y 0.59%, respectivamente.
¿Por Qué la Recaudación Predial es Tan Baja en México?
Una de las constantes de la hacienda municipal ha sido la baja recaudación predial. Por ello, y considerando la necesidad de aumentar recursos para hacer frente a los déficits sociales y de infraestructura en las ciudades del país, es que es relevante preguntarse ¿por qué la recaudación predial es tan baja?
Las preguntas de este tipo, interesadas en entender los niveles de recaudación, han sido tratadas por la literatura, que sugiere tres tipos de determinantes: los económicos, los políticos y los administrativos o de capacidad institucional.
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Todos estos factores plantean límites a la recaudación de impuestos como el predial.
Factores que Influyen en la Recaudación Predial
Los hallazgos principales demuestran que la capacidad institucional y las consideraciones políticas son factores que explican el nivel de recaudación predial en los municipios urbanos más poblados del país. Por un lado, a mejores niveles de recursos humanos, materiales y tecnológicos (mayor capacidad institucional) en el municipio, mayor es la recaudación de este impuesto. Por otro lado, se concluye que los alcaldes, tesoreros y directores de catastro deciden generalmente no subir las tasas, tampoco actualizar valores catastrales ni capitalizar las actualizaciones para aumentar la recaudación porque juzgan que tales medidas tendrán un costo político que no quieren pagar.
Este estudio realiza varias contribuciones al conocimiento, pues sus hallazgos contribuyen a llenar un vacío en la literatura en vista de lo poco que se han estudiado las variables de corte no económico para explicar el predial. Una aportación metodológica puntual del trabajo es la medición de la capacidad institucional del municipio para cobrar el predial a través de dos instrumentos de medición aplicados a las tesorerías y catastros.
Enfoques Teóricos sobre la Recaudación
Las preguntas sobre el nivel de recaudación y composición tributaria han sido abordadas por la literatura desde distintas perspectivas. El enfoque económico establece que los determinantes del nivel de recaudación son las variables económicas (Hinrichs, 1966; Musgrave, 1969; Lotz y Morss, 1970). Se plantea que la producción, el ingreso, los recursos alternos (como transferencias o deuda), el nivel de urbanización o el tamaño del sector agrícola son variables que delimitan la capacidad recaudadora.
Definitivamente, indicadores económicos de este tipo marcan el límite y/o potencial para la recaudación. Sin embargo, este enfoque se queda corto para explicar el que países, estados o municipios con variables económicas similares presenten niveles de recaudación distintos.
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En el caso del predial en México, los estudios que han tratado el tema descansan en argumentos de corte económico. Estos trabajos han sugerido que el bajo nivel de recaudación municipal tiene que ver con las transferencias de recursos que reciben del gobierno federal (Sour, 2004, 2008; Canavire y Zúñiga, 2015; Zúñiga, 2010).
Argumentan que las transferencias federales, es decir, las participaciones (ramo 28) y las aportaciones (ramo 33), tienen un efecto pernicioso sobre la recaudación de impuestos locales, pues han ocasionado que los gobiernos subnacionales sean altamente dependientes de esos recursos y los han desincentivado para mejorar el cobro de impuestos como el predial.
El enfoque de economía política parte de la idea de que los impuestos son un problema político, pues al ser impopulares por naturaleza, requieren de la construcción de consensos entre el gobierno y la sociedad. Dentro de esta perspectiva se enfatizan variables como el poder de los grupos de interés para poder explicar el nivel y tipo de recaudación. Para algunos, la capacidad deliberada de cierto grupo de interés para limitar o modificar las opciones de otros, es decir con poder, es lo que define la manera de extraer recursos por parte del Estado.
El tercer enfoque considera que la baja recaudación tiene que ver con la falta de capacidad administrativa/institucional de las autoridades (Bird y Casanegra, 1992; Tanzi, 2000; Burgess y Stern, 1993). Una administración débil, con poca experiencia al respecto y con sistemas de contabilidad, información y control inadecuados es la razón de los bajos ingresos tributarios.
Capacidad Institucional y su Construcción
Siendo que el trabajo se aprovecha de este marco teórico y busca explorar las variables de corte político y administrativo, es necesario apuntar lo que entenderemos por capacidad institucional y lo que significa la construcción de la misma. Primero, entendemos por capacidad institucional “la habilidad para desempeñar tareas de una manera efectiva, eficiente y sostenible” (Hilderbrand y Grindle, 1997, p. 34). Segundo, la construcción de capacidad institucional implica hacer énfasis en el proceso de construcción de esta capacidad: en las habilidades o componentes que son necesarios para que un gobierno desempeñe sus tareas.
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Según Daud et al. Teniendo en mente lo anterior, la capacidad institucional de los gobiernos municipales será medida en función de los componentes que sean requeridos para que los gobiernos logren un objetivo en particular: el aumento de la recaudación predial.
Análisis de Casos de Estudio
Esta sección tiene dos objetivos: explicar el proceso de selección de los casos de estudio y proponer un ranking de recaudación predial per cápita que considere el efecto de los valores inmobiliarios en cada una de estas seis ciudades.
Los seis municipios elegidos provienen del universo de los 50 municipios más poblados del país que concentran 34% de la población nacional. Los 50 municipios más poblados contaban, según los datos proporcionados por la Unidad de Coordinación de Entidades Federativas (UCEF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), con 24 894 755 cuentas prediales en 2013, lo que representa 37% del padrón predial nacional.
La selección de los seis municipios se controló por nivel socioeconómico y por la variable de competencia política. Los seis están por encima del promedio nacional de Índice de Desarrollo Humano Municipal (IDHM) de 2005 y han tenido alternancia política al menos una vez desde inicios de los años 2000; asimismo, presentan variación en su nivel de recaudación predial per cápita y en su nivel de transferencias federales per cápita.
Ranking de Recaudación Predial
La pareja de municipios de alta recaudación predial son Querétaro y Guadalajara, que en 2010 recaudaron 418 y 383 pesos por habitante y se colocan en el mapa de las capitales estatales en segundo y tercer lugar (véase la Gráfica 4). Mérida y Puebla son la pareja de nivel medio de recaudación: ambos recaudaron 235 y 195 pesos respectivamente.
Sin embargo, estos datos de recaudación predial llevan consigo el valor intrínseco de los inmuebles en cada ciudad. Es decir, cargan con el hecho de que el mismo bien inmueble, en igualdad de características, es más caro en Guadalajara que en Mérida, por ejemplo.
El Cuadro 2 muestra los precios de mercado por metro cuadrado de construcción en los tipos de vivienda más comunes de los municipios: casa habitación de clase interés social y casa habitación clase media. Se calculan los índices de precios comerciales de ambos tipos de vivienda para poder apreciar con claridad qué porcentaje del metro cuadrado de construcción del municipio con mayor valor representa los metros cuadrados de construcción del mismo tipo de vivienda en otros municipios.
| Municipio | Recaudación Predial por Habitante (2010) |
|---|---|
| Querétaro | 418 pesos |
| Guadalajara | 383 pesos |
| Mérida | 235 pesos |
| Puebla | 195 pesos |
Querétaro y Guadalajara, que son la pareja que más predial por habitante recaudan, tienen también los precios de mercado de inmuebles más altos. Según el índice global, que es el promedio del índice para las casas habitación de interés social y medio, estos dos municipios tienen el índice más alto: 82.3 y 97.9, respectivamente.
Xalapa y Mérida llaman la atención puesto que el primero tiene un índice promedio de 73, pero su recaudación es la penúltima más baja; y en cambio Mérida tiene un índice promedio de 59, el más bajo de los seis, pero tiene el tercer lugar de recaudación.
Esto sugiere, de manera intuitiva, que Mérida está haciendo un esfuerzo “extra” para recaudar más, considerando que es el que tiene el valor más bajo entre los seis municipios en valores comerciales por metro cuadrado.
Una manera de apreciar el efecto que tiene la variación de los valores comerciales en la recaudación es aplicando el índice global del valor comercial de los dos tipos de inmuebles más comunes a la recaudación predial de cada uno.
A partir de estos cálculos se puede decir que una vez que se neutraliza el hecho de que el metro construido en Mérida es el más barato y el de Guadalajara el más caro, la recaudación en Guadalajara ya no es la más alta de los seis casos, sino está en tercer lugar, mientras Mérida se vuelve el segundo mejor recaudador.
El Cuadro 3, en síntesis, sugiere que Mérida, Aguascalientes y Puebla realizan algún esfuerzo “extra” para recaudar más.
Capacidad Institucional y Recaudación Predial
Este apartado busca determinar si existe una relación positiva entre la capacidad institucional de los municipios y su recaudación predial. Para ello se mide la capacidad institucional de los catastros y las direcciones de ingreso en los seis casos de estudio.
A partir de las definiciones de capacidad institucional esbozadas antes, podemos abreviar que la capacidad institucional indica la habilidad de un gobierno para alcanzar sus objetivos, y que es igualmente importante entender y analizar cómo se construye esa capacidad.
Medición de la Capacidad Institucional
En el caso del cuestionario sobre la capacidad administrativa del catastro, éste se organiza en tres apartados: i) valores catastrales; ii) recursos institucionales con los que cuenta el catastro para realizar sus labores; iii) gestión catastral. El puntaje que resulta de las respuestas al cuestionario cuenta con un máximo de 20 puntos (20 preguntas que se responden con sí o no, para lo cual se da el valor de 1 a las respuestas afirmativas y 0 para las negativas) para medir la capacidad administrativa de las direcciones de ingreso y de 29 puntos para medir la del catastro.
En términos de la capacidad institucional del catastro, Mérida es el que tiene mejor nivel (con un índice de 83), le sigue Puebla. El hecho de que Xalapa es el peor calificado y que Aguascalientes no tiene catastro municipal coincide con que son también la pareja con más bajos niveles de recaudación.
En cuanto a la capacidad institucional de las direcciones de ingresos, se aprecia que la de Querétaro es la que cuenta con más elementos para cobrar el predial de manera más efectiva y eficiente, pero Mérida y Puebla no se quedan atrás en los esfuerzos realizados en estas áreas. Guadalajara muestra una capacidad institucional en su dirección de ingresos mediocre, ocupando el cuarto lugar.
El Impuesto Predial en México: Generalidades
En México, el 0.2% del PIB (Producto Interno Bruto) se obtiene a través del impuesto predial, siendo la Ciudad de México el lugar del país que más porcentaje recauda. Se trata de una aportación económica obligatoria que los propietarios de una vivienda (casa, departamento, terreno o edificio) deben pagar anualmente a sus gobiernos municipales. Este impuesto debe pagarse idealmente durante el primer bimestre de cada año acudiendo directamente a uno de los más de 8,800 puntos de cobro.
¿Para Qué Sirve el Predial?
Y si te has preguntado “¿Qué pasa si no pago mi predial?”, lo primero que debes saber es que la deuda se va acumulando y podrías recibir una multa por los pagos atrasados. Al realizar tu pago con antelación tienes la posibilidad de recibir un descuento.
Otros Impuestos en México
El pago de impuestos suele ser un tema con el que pocos están familiarizados o les es ajeno. En México, existen diferentes tipos de impuestos y es fundamental conocerlos para poder cumplir con nuestras obligaciones fiscales y tomar decisiones financieras informadas.
- Impuesto Sobre la Renta (ISR): Es uno de los más relevantes en México, este impuesto se aplica tanto a personas físicas como a Personas Morales (empresas). Se calcula aplicando una tasa progresiva a los ingresos obtenidos. En otras palabras, las personas con ingresos más altos pagan una tasa impositiva más alta que aquellas con ingresos más bajos.
- Impuesto al Valor Agregado (IVA): Es un impuesto indirecto que se aplica al consumo de bienes y servicios en México, es un porcentaje adicional que se agrega al precio de venta de los productos y servicios.
- Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS): El IEPS es un impuesto que se aplica a ciertos productos específicos, como tabaco, bebidas alcohólicas, combustibles, entre otros. El objetivo principal del IEPS es gravar y regular la producción, venta y consumo de ciertos bienes y servicios.
- Impuesto Sobre Nómina: El Impuesto sobre Nómina es un impuesto estatal que grava los salarios y remuneraciones pagados por las empresas. El impuesto varía de acuerdo con la entidad federativa y las regulaciones específicas de cada estado. Generalmente, se calcula aplicando una tasa sobre la base de la nómina total de los empleados.
Clasificación de los Impuestos
Una de las maneras más importantes que tenemos para clasificar los impuestos es derivado de quién es el sujeto activo de la recaudación, es decir, quién es la autoridad que se encargará de cobrar esos impuestos.
Impuestos Federales
Estos impuestos son recaudados por el Gobierno Federal para solventar los recursos necesarios destinados al gasto público de toda la Nación. El ISR tiene por objeto gravar los ingresos que tienen personas físicas y morales. Este impuesto reconoce los gastos realizados por los contribuyentes como deducciones, con la intención de gravar una utilidad real.
De manera general, estos actos o actividades están gravadas a la tasa de 16%, sin embargo, de acuerdo con la Ley, existen algunos que se encuentran a la tasa 0% y exentos del pago de esta contribución. Las contribuyentes que lleven a cabo actividades sujetas a este impuesto podrán acreditar el pago del IVA por sus compras, descontándolo al importe que tengan que pagar mes con mes.
Este impuesto especial suele tener fines “extrafiscales”, es decir, se usa para desincentivar ciertas situaciones y, por lo tanto, grava la enajenación de bienes y la prestación de servicios que se consideran afectan a la población en general, como es el caso de las bebidas alcohólicas, el tabaco, las bebidas azucaradas, los alimentos de alta densidad calórica o los juegos con apuestas.
Impuestos Estatales
En México los impuestos estatales se cobran de manera independiente en cada una de sus entidades federativas (31 estados y la Ciudad de México), los cuales varían dependiendo la legislación local.
- El impuesto sobre nóminas (ISN) grava los pagos derivados del trabajo subordinado, así que deben ser pagado por los patrones.
- El impuesto sobre hospedaje (ISH) se cobra al turista por cada noche de estancia con la finalidad de impulsar al sector turístico.
- La tenencia vehicular es un impuesto no cobrado en algunos estados del país, pero que aún se aplica en muchos otros.
- El impuesto sobre espectáculos públicos (ISEP) grava los ingresos de personas físicas y morales por los espectáculos públicos que organicen.
- El impuesto sobre la adquisición de inmuebles (ISAI), también conocido como impuesto de traslado de dominio, es una contribución que se genera cuando una propiedad inmueble pasa por medio de una compraventa, la cual deberá ser pagada por el nuevo propietario (comprador).
- El impuesto sobre negocios jurídicos e instrumentos notariales se aplica a la realización de actos y documentos que consten en instrumentos públicos.
Impuestos Municipales
Aunque en los gobiernos municipales no se cuenta con un “Congreso” de ese orden, son las legislaturas estales las que establecen los impuestos que dichos gobiernos pueden cobrar. Los impuestos municipales representan una de las principales vías de financiamiento para estas demarcaciones. impuesto predial es el de mayor relevancia en todos los municipios y es un tributo que grava una propiedad o posesión inmobiliaria.
- Deben pagarlo los propietarios de bienes inmuebles de cualquier índole, como casas, terrenos, predios, edificios, etc.
- Se aplica a la división de inmuebles que no se trata de fraccionamientos.
- Este impuesto se cobra a las personas que fraccionen, las cuales lo deberán pagar sobre el metro cuadrado de superficie que sujeta a ser vendida.