La severa crisis económica de los últimos años ha puesto en evidencia la fragilidad de las finanzas públicas en México, caracterizada por una baja capacidad de recaudación tributaria. A pesar de múltiples ajustes, adecuaciones e, incluso, reformas a las diversas leyes fiscales y de importantes cambios en la administración de los tributos, la recaudación en relación al Producto Bruto Interno (PIB) ha permanecido relativamente estable en los últimos cincuenta años.
Los reducidos ingresos tributarios se han compensado parcialmente mediante los recursos extraordinarios que la producción y exportación de petróleo le proporciona al fisco federal y la limitada colocación de deuda pública, en particular la interna. El estancamiento de la carga tributaria ha significado que el equilibrio en las finanzas públicas de los últimos años se haya logrado principalmente mediante la contención del gasto público, particularmente el de inversión. El relativamente reducido gasto público es inferior al indispensable para atender adecuadamente en cantidad y calidad las necesidades de la población en materia social y generar las condiciones para un mejor funcionamiento de la economía y mayores ritmos de crecimiento en el país.
Como resultado de la insuficiencia de gasto público, adecuadamente financiado con ingresos tributarios crecientes, se ha ido construyendo, a lo largo de los años, un déficit acumulativo de desarrollo económico, que ya ha puesto en entredicho las posibilidades de crecimiento económico y desarrollo social en el país en los años por venir. El vacío que dejó la inversión pública no fue colmado por la privada. El resultado de todo ello es el relativo estancamiento de la economía mexicana.
La posibilidad de que en México se dé una recuperación económica sólida, sostenida, acelerada y duradera en los años por venir está, en lo fundamental, determinada por la existencia de un Estado fiscalmente fuerte. Un Estado que pueda promover, orientar, estimular y actuar efectivamente en la promoción de la economía, el bienestar social y la distribución más equitativa de los beneficios del crecimiento de la economía. Los países con más alto desarrollo económico y bienestar social, presentan, en común, la característica de altos niveles de recaudación tributaria.
En efecto, los países de la OCDE recaudan, en promedio, 25% del PIB por concepto de ingresos tributarios. Aunque el rango es bastante amplio. Por ejemplo, para 2007, Dinamarca recaudó 46% del PIB; Suecia, Francia, España y Nueva Zelanda alrededor de 34%. México, por su parte, tan sólo 10%, también muy por debajo de Brasil (que recauda más de 30% del PIB), Chile (22%) y Argentina (20%), economías con similar nivel de desarrollo.
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El incremento de los ingresos tributarios en México es fundamental para ampliar el desarrollo social, aunque a la par, debe darse en sintonía con la promoción del crecimiento y la competitividad de la economía en los mercados mundiales. La construcción en México de un sistema tributario eficaz, eficiente, equitativo, justo, acorde a las necesidades de una economía con profundos rezagos económicos y sociales y, por supuesto, competitiva en el entorno económico de la globalidad de los mercados, implica profundas reformas en los instrumentos tributarios, en la gestión tributaria, en el diseño de la política tributaria y, sobre todo, su articulación con las políticas de gasto público y crecimiento económico.
La Evolución de la Política Tributaria
El problema de la baja carga tributaria en México es un asunto añejo y, junto con la concentración de las rentas públicas en manos federales y la abultada aportación al total de los tributos que hace la Ciudad de México, han caracterizado el sistema impositivo mexicano. En este período, se han llevado a cabo diversas reformas tendientes al incremento de la recaudación tributaria, aunque con resultados bastante limitados.
Durante el desarrollo estabilizador, una de las prioridades del gobierno del presidente Adolfo López Mateos (1958-1964) fue incrementar, y de manera sustancial, la capacidad recaudatoria en México. Se entendía que la baja presión tributaria era un serio obstáculo para el desarrollo del país. En 1960 el gobierno mexicano contrató a Nicolás Kaldor, destacado economista británico, para que preparara un estudio sobre la Reforma Fiscal Mexicana. En sus conclusiones y recomendaciones, presentadas en dicho año, destacaban:
- El sistema tributario es ineficiente e injusto
- La recaudación es excesivamente baja (de las más bajas del mundo), lo que obliga a frenar el gasto social e imponer restricciones severas a la política monetaria
- El problema de fondo está en la escasa base gravable derivada del hecho de que una parte sustancial del ingreso nacional recibe un trato privilegiado
- El trato privilegiado que recibe una parte sustancial del ingreso nacional, especialmente el proveniente del capital, reduce la capacidad de recaudación
- La necesidad de revisar a fondo los diversos subsidios y estímulos con el afán de eliminarlos o reducirlos
También en 1960, dentro del programa Alianza para el Progreso, que promovió el gobierno de Estados Unidos, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), elaboró y presentó el Plan de Acción Inmediata. Entre otras cosas, se pretendía elevar a más del doble la carga tributaria en algo menos de diez años, es decir, llevarla a 19.8% en 1970. A pesar de las diferentes reformas a los diversos tributos que se hicieron en 1961 y en 1964, la recaudación del gobierno federal en 1970 fue de 8.9% del PIB, muy por debajo de las metas planteadas en 1960 e igual al porcentaje que en ese año preocupó a Nicolás Kaldor.
Con el gobierno del presidente Luis Echeverría se renovaron los esfuerzos para aumentar los ingresos tributarios del gobierno federal. En los primeros años se hace un nuevo intento de modificaciones a las leyes (se les llamó adecuaciones fiscales), pero fue poco lo que se logró. Posteriormente, durante el gobierno del presidente José López Portillo se buscó aumentar los ingresos al introducir el Impuesto al Valor Agregado (en sustitución del IIM), que sirvió de base para el actual sistema de coordinación fiscal entre la federación y las entidades federativas. También se hicieron cambios al ISR, para incorporar los efectos que sobre los ingresos de las personas y de las empresas tiene la inflación y se eliminó, en parte, el carácter celular que el régimen tributario tenía.
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A partir de 1982, después de la crisis de la deuda externa, el gobierno del presidente Miguel de la Madrid sometió a la sociedad y su aparato productivo, a un severo ajuste externo y fiscal que tuvo como objetivo principal crear el excedente necesario para continuar pagando cabal y puntualmente la deuda externa del país. A finales de la década de los años ochenta, ya con el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari, se modifica una vez más el ISR para adaptarlo a una economía abierta con tasas semejantes a las de Canadá y Estados Unidos. Durante los primeros años del gobierno del presidente Ernesto Zedillo, la producción y exportación de petróleo le dio margen al gobierno federal para introducir ciertos alicientes tributarios para paliar los efectos de la crisis económica de 1995-1996.
Durante el gobierno del presidente Vicente Fox se envía al Congreso de la Unión una propuesta de cambios en materia tributaria. Algunas modificaciones propuestas fueron aprobadas y otras no. En cuanto al ISR, se aprueba reducir las tasas para personas físicas (de 40 a 32%) y morales (de 35 a 32%), se elimina la retención de 5% sobre utilidades distribuidas y se reintroduce la deducción inmediata de las inversiones. En los años que van del presidente Felipe Calderón se ha buscado introducir algunos cambios: se establece el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU), que reemplazó el Impuesto al Activo (IMPAC) y que, en principio, podría reemplazar al ISR en 2011. También se introduce el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE) y, recientemente, en 2009, se eleva a 16 la tasa del IVA y ligeramente las tasas del ISR para personas físicas y morales.
Sobre la Recaudación Tributaria
A lo largo de los años, la baja carga tributaria ha significado recurrir a otras fuentes de financiamiento para complementar el gasto público, entre otras: el crédito externo, el crédito interno y el encaje legal. Después de 1980, la producción y exportación de petróleo ha desempeñado un papel muy importante en el financiamiento del gasto público.
Conflictos y Acuerdos en la Recaudación Local: El Caso de Veracruz
El presente artículo busca explicar dos cuestiones: primero, cómo los comerciantes y las autoridades tributarias lograron crear acuerdos in situ que permitieron el tránsito de gravámenes, y, segundo, qué implicaciones tuvo la prohibición de las alcabalas para el Ayuntamiento de Veracruz, como órgano de gobierno que tenía la facultad de organizar el comercio urbano en el proceso de modernización tributaria.
Para responder a estas interrogantes, se hará un microanálisis de los conflictos en torno a la definición del cobro de derechos relacionados con el comercio, que surgieron entre distintos grupos de comerciantes, el Ayuntamiento y la tesorería municipal. Este trabajo dará una mirada desde lo local a los límites de la doctrina liberal. Por medio de este estudio se busca mostrar cómo la legitimidad del discurso de la reforma fiscal cobró sentido en los mercados urbanos; es decir, no sólo se trató de una medida impuesta por los diseñadores de la política tributaria en el ámbito federal, sino que fue el resultado de una serie de negociaciones entre distintos grupos de vendedores, revendedores, ambulantes y comerciantes establecidos con las autoridades encargadas de cobrar los impuestos.
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Se argumenta que el tránsito del derecho de consumo al derecho de giro y, más tarde, al de patente, fue lo que permitió al Ayuntamiento mejorar la recaudación e incluir en los padrones a los nuevos comerciantes que satisfacían la creciente demanda en la ciudad. Para explicar cómo ocurrieron estas transformaciones, me centraré en tres puntos: 1) las tensiones para definir los ámbitos de operación de las distintas autoridades tributarias que podían ejecutar la ley; 2) las formas de establecer los derechos e impuestos que deberían pagar los comerciantes y ambulantes y, a partir de esto, definir los canales para las contribuciones estatales; 3) la capacidad de repuestas de las autoridades locales para aplicar los reglamentos en la vida cotidiana.
En principio, los derechos municipales eran los ingresos que obtenía el gobierno local por el uso del espacio público; por ejemplo, por emplear el rastro, los mercados, los lugares para las ferias y la plazuela del muelle. La manera en que esos ingresos se asignaban en el presupuesto no se correlacionaba con ningún gravamen en específico. El derecho de mercado era lo que el comerciante debía pagar para tener un lugar en el mercado, sin importar que vendiera o no; por otra parte, el derecho por la transacción de compraventa se gravaba como derecho de consumo. Por último, la adjudicación era el derecho a cobrar por el uso de los propios municipales (terrenos o edificios), aunque estos siguieran siendo propiedad del gobierno municipal.
Con las leyes de desamortización de 1856, el municipio otorgó este derecho de adjudicación a los ciudadanos, como concesionarios, rematantes o simplemente adjudicatarios. Estos, a su vez, podían arrendar dichos lugares para cualquier fin, siempre y cuando se hicieran cargo del mantenimiento. En el caso de los edificios del mercado de San Agustín, también había que pagar los derechos de mercado y consumo, además de los censos. La adjudicación, al ser un derecho municipal, no generaba 25% de la contribución federal, mientras el propio era el ingreso generado por el uso de esa propiedad, que seguía siendo del municipio.
La relación del mercado y el estado no podía seguir igual. Un problema en los procesos de definición fue que si bien la alcabala era un impuesto estatal, también concurría fiscalmente con los municipios, por lo que ambas entidades de gobierno tenían la facultad de gravar la misma fuente, el tránsito comercial, y al tener el derecho de cobrarlo podían incluirlo en sus ingresos y ejercerlo en su gasto. La discordia estaba en que al desaparecer el impuesto de alcabala, estas entidades tuvieron que buscar otras formas de sustituir dichos recursos fiscales, por lo cual tuvieron que definir cuál sería la fuente de los gravámenes.
El sistema fiscal debía hacer más eficientes los canales de redistribución de ingresos tributarios a través de las contribuciones federales. Esta situación planteó serios desacuerdos en dos sentidos: primero, en el ámbito federal no estaba claro cuáles serían los derechos de los estados y cuáles los del Ayuntamiento; segundo, en el ámbito local, el Ayuntamiento entró en conflicto con los comerciantes al diseñar nuevos mecanismos de recaudación como parte de la reforma fiscal impulsada por los gobiernos liberales. Específicamente a la aplicación de los reglamentos de cobro en la vida cotidiana del mercado y a las formas de establecer las tarifas que deberían pagar los comerciantes, tanto ambulantes como establecidos. En la solución de estos desacuerdos se definieron los ámbitos de operación de las distintas autoridades tributarias que convergían en los mercados urbanos: los regidores de mercados del Ayuntamiento, el tesorero municipal y el jefe político.
Un problema en los procesos de definición fue que si bien la alcabala era un impuesto estatal, también concurría fiscalmente con los municipios, por lo que ambas entidades de gobierno tenían la facultad de gravar la misma fuente, el tránsito comercial, y al tener el derecho de cobrarlo podían incluirlo en sus ingresos y ejercerlo en su gasto. La discordia estaba en que al desaparecer el impuesto de alcabala, estas entidades tuvieron que buscar otras formas de sustituir dichos recursos fiscales, por lo cual tuvieron que definir cuál sería la fuente de los gravámenes. El sistema fiscal debía hacer más eficientes los canales de redistribución de ingresos tributarios a través de las contribuciones federales. Esta situación planteó serios desacuerdos en dos sentidos: primero, en el ámbito federal no estaba claro cuáles serían los derechos de los estados y cuáles los del Ayuntamiento; segundo, en el ámbito local, el Ayuntamiento entró en conflicto con los comerciantes al diseñar nuevos mecanismos de recaudación como parte de la reforma fiscal impulsada por los gobiernos liberales.
En 1873, el regidor de la tesorería presentó ante el Ayuntamiento la problemática generada por la falta de claridad en el “cobro de plaza por puestos de vendimias”. De acuerdo con el regidor, la Ley de Hacienda del 16 de diciembre de 1861 no dejaba claro si dicho cobro se incluiría dentro de los impuestos que serían recargados con 25% de la contribución. Según los mecanismos de recaudación del Ayuntamiento, el derecho de mercado (en este caso el cobro de plaza por puesto de vendimia) no era una contribución directa, sino un derecho municipal por arrendamiento del espacio ocupado para la venta.