En los temas relacionados con la recaudación de impuestos subsisten diferentes disyuntivas que tienen que ser consideradas y debidamente atendidas. Por una parte, es bien conocida su función respectiva a la obtención de ingresos públicos, pero es menos coloquial su capacidad para generar efectos sobre la distribución del ingreso y su incidencia sobre la actividad económica. El cobro de impuestos permite o propicia condiciones de mejora para la sociedad, pero también podría ser una restricción para lograrlas. Teóricamente se tienen explicaciones sobre las virtudes y limitaciones de cada tipo de impuesto; sin embargo, las características de cada país juegan en el resultado final.
En México, como ha sido documentado a lo largo de los años, algo no funciona bien en materia de recaudación y aun cuando se han tenido avances, si se comparan en el mediano y largo plazo con el promedio de los países de América Latina, todavía queda un trecho por recorrer. Los cambios derivados de una reforma fiscal deben ofrecer una estructura tributaria que sea capaz de ampliar la recaudación y, a la vez, impactar de forma positiva en la distribución del ingreso. Dichos propósitos pueden lograrse con un sistema fiscal que, en la suma, sea progresivo tanto en la recaudación como en la asignación de los recursos públicos, manteniendo los incentivos adecuados en cuanto a crecimiento económico para garantizar su sustentabilidad.
El tema de la reforma fiscal en países en desarrollo no es reciente. Quizás desde la década de 1970 se ha discutido cómo lograr incrementos en la recaudación de los gobiernos en un contexto de desigualdad económica. Más adelante, particularmente en las décadas de 1990 y 2000, una buena cantidad de países iniciaron reformas tributarias, la mayoría de ellas orientadas a gravar con más intensidad el consumo. De hecho, varios de estos países fueron de la región latinoamericana, con resultados diversos. Aun en aquellos casos de relativo éxito, el tema de la desigualdad como obstáculo serio de la recaudación continúa siendo un punto de debate.
Fuentes de Recaudación Tributaria Federal en México
Los ingresos de la federación por impuestos tributarios provienen de Impuesto Sobre la Renta (ISR), Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), comercio exterior, Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN) y otros. Cada entidad federativa contribuye en distinta proporción a esta recaudación nacional.
Distribución de la Recaudación por Entidad Federativa (2016)
En 2016, Ciudad de México, Nuevo León, Tamaulipas y Veracruz fueron los estados que más aportaron con impuestos tributarios. Ciudad de México, con una recaudación de impuestos tributarios de 46.2% del total nacional, fue la entidad federativa que más aportó por este concepto. La siguieron Nuevo León con 8.5%, Tamaulipas con 7.7% y Veracruz con 7.5%. En contraste, los 11 estados que menos aportaron con impuestos tributarios en conjunto contribuyeron con tan solo 2.4% del total nacional. Entre estos se encuentran Tlaxcala, Nayarit y Durango, cada uno con 0.1%, y Guerrero, Zacatecas y Oaxaca, cada uno con 0.2%. La recaudación conjunta de impuestos tributarios de la mitad de los estados fue tan sólo 5.3% del total nacional en 2016, mientras que la recaudación conjunta de impuestos tributarios de una cuarta parte de las entidades federativas fue de 82.7% del total nacional.
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Tabla 1: Aportación y Efecto Redistributivo de Impuestos Tributarios por Grupos de Entidades Federativas (2016)
| Grupo de Entidades Federativas | Aportación al Total Nacional de Impuestos Tributarios (%) | Recepción de Participaciones (%) | Recepción de Aportaciones (%) |
|---|---|---|---|
| Ciudad de México, Nuevo León, Tamaulipas y Veracruz | 69.9 | 24.7 | 16.7 |
| 16 Entidades Federativas (la mitad de los estados con menor recaudación) | 5.3 | 28.4 | 39.2 |
Composición de la Recaudación por Tipo de Impuesto (2016)
El 52.5% de la recaudación de impuestos tributarios a nivel nacional en 2016 fue por concepto de ISR. La recaudación de ISR de Ciudad de México fue el 54.5% del total nacional. En varios estados, este impuesto representó más del 85% de su aportación total tributaria, como en Durango con 109%, Zacatecas con 103.6%, San Luis Potosí con 100.7%, Tlaxcala con 99.5%, Guanajuato con 98.1%, Coahuila con 98.1% y Querétaro con 85.5%. En contraste, la recaudación de ISR en Colima representó 4% del total nacional por este concepto, con una representación menor del 20% de su aportación total de impuestos tributarios.
El 29.1% de la recaudación de impuestos tributarios a nivel nacional en 2016 fue por concepto de IVA. Tamaulipas con 76%, Colima con 73.1% y Michoacán con 57.5% fueron los estados en que el IVA representó su mayor aportación de impuestos tributarios. Por su parte, el 15.1% de la recaudación de impuestos tributarios a nivel nacional en 2016 fue por concepto de IEPS. Zacatecas con 52.3%, Veracruz con 42.4%, Oaxaca con 31% y Sinaloa con 27.3% fueron las entidades federativas que, en comparación con otros impuestos tributarios, más recaudaron por este concepto.
En cuanto al comercio exterior, Michoacán con 24.9% y Colima con 23.4% fueron las entidades federativas que contribuyeron con más impuestos por este concepto en 2016.
Tabla 2: Recaudación Tributaria por Tipo de Impuesto y Contribución Destacada por Entidad Federativa (2016)
| Tipo de Impuesto | % del Total Nacional Recaudado por Impuestos Tributarios | Entidades Federativas con Mayor Aportación Específica |
|---|---|---|
| Impuesto Sobre la Renta (ISR) | 52.5% |
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| Impuesto al Valor Agregado (IVA) | 29.1% |
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| Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) | 15.1% |
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| Comercio Exterior | (No especificado) |
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Recaudación Local y Dependencia de Transferencias Federales (2016)
La recaudación de impuestos locales fue 6.4% de los ingresos totales de los estados en 2016. Ciudad de México fue el estado que mayor recaudación local tuvo a nivel nacional con 38.9% del total en 2016, seguido por Estado de México con 12.5% y Nuevo León con 7%. Ciudad de México (24.6%), Nuevo León (10%), Campeche (8.7%), Querétaro (7.8%) y Quintana Roo (7.1%) fueron las entidades federativas que recaudaron por encima del promedio nacional por este concepto. La recaudación de derechos, por su parte, fue 3.3% del total de ingresos estatales.
Los ingresos por participaciones y aportaciones representaron el 80.8% de los ingresos estatales en 2016, lo que implica una fuerte dependencia de las entidades federativas a estas transferencias federales. Esta situación genera que algunos estados tengan como segunda fuente de ingresos aquellos provenientes del financiamiento, es decir, la deuda contratada para cubrir el excedente de gasto público sobre sus ingresos. Para disminuir dicha dependencia, lo ideal es incrementar los ingresos locales.
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Tabla 3: Recaudación Local y Dependencia de Ingresos Estatales (2016)
| Concepto de Ingreso | % del Total de Ingresos Estatales | Entidades Federativas Destacadas y su % |
|---|---|---|
| Recaudación local | 6.4% |
|
| Recaudación de derechos | 3.3% | (No especificado en el texto para estados específicos) |
| Ingresos por participaciones y aportaciones (transferencias federales) | 80.8% | (No especificado en el texto para estados específicos) |
Un ejemplo de las diferencias se observa en que el Estado de México tuvo una mayor recaudación de impuestos locales (12.5%) que de impuestos tributarios (4.5%). Misma situación sucedió en Puebla, donde la recaudación local fue 3.1% y la de impuestos tributarios fue 1.2% del total nacional. En sentido inverso, Tamaulipas recaudó más de impuestos tributarios (7.7%) que de impuestos locales (1.7%).
Efecto Redistributivo de Recursos Federales
Tomando en cuenta lo que las entidades federativas recibieron de participaciones y aportaciones, hay un efecto redistributivo de recursos. Mientras que Ciudad de México, Nuevo León, Tamaulipas y Veracruz en conjunto aportaron el 69.9% de los impuestos tributarios que recibió la federación en 2016, en ese mismo año, esos estados recibieron solo 24.7% de las participaciones y 16.7% de las aportaciones. En cambio, 16 entidades federativas, que representan la mitad de los estados, en conjunto sólo aportaron 5.3% del total nacional, pero recibieron 28.4% de las participaciones y 39.2% de las aportaciones. Esta fuerte dependencia a las transferencias federales, que representan el 80.8% de los ingresos de los estados, subraya la necesidad de incrementar los ingresos locales para disminuir dicha dependencia.
Desafíos y Contexto de la Reforma Fiscal
En muchos países, la experiencia de reformas fiscales en las últimas décadas revela un dilema típico entre los objetivos de recaudar más y ser al mismo tiempo equitativos. Es muy común que una mayor equidad incida en costos de eficiencia que, a la postre, redundan en una menor recaudación. Estos costos surgen de diversos factores como pueden ser distorsiones de precios, costos administrativos adicionales o costos políticos. En teoría, este dilema se puede resolver si las reformas tributarias se centran únicamente en el objetivo de eficiencia, y el objetivo de equidad se atiende mediante un esquema redistributivo de transferencias y gasto público.
Sin embargo, en la realidad, los países enfrentan problemas que limitan estas soluciones ideales. Las propuestas de reforma fiscal deben adaptarse a contextos particulares de índole muy diversa, como aspectos históricos, culturales, políticos y geográficos. Es indispensable lograr un balance entre eficiencia para el crecimiento y efectos en la distribución del ingreso, considerando la recaudación, la evasión tributaria, los costos para contribuyentes y de recaudación, y el costo marginal social de los fondos públicos.
La distribución del ingreso por sí misma condiciona fuertemente la capacidad del sistema tributario para mitigar la desigualdad y avanzar hacia la equidad. La evidencia sugiere que a mayor equidad en la distribución del ingreso, mayor aumento de la recaudación y efectividad de los sistemas tributarios para el logro de la equidad. Por el contrario, la capacidad de recaudación se obstaculiza en países con mayores desigualdades, que con frecuencia están asociados a gobiernos más pequeños que difícilmente pueden incidir en una mejor distribución del ingreso. Estos países suelen tener serias dificultades para reformar su sistema tributario y enfrentan esquemas de gastos obsoletos y poco eficientes, a menudo plagados de corrupción.
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La comparación entre la experiencia de los países de la OCDE y algunos países latinoamericanos es ilustrativa. Entre mayor sea la carga tributaria de un país, mayor el potencial para incidir en la distribución del ingreso. En las últimas décadas, la carga tributaria promedio para los países de ingreso medio fue de 18.3%, frente a 29.4% del mundo desarrollado. Si se considera que el impuesto al ingreso personal es el instrumento por excelencia para incidir en la distribución del ingreso, los países en desarrollo disponen de muy poca capacidad para atender con eficacia el tema de la equidad. Durante la década pasada, los impuestos al ingreso representaron 38.6% de la recaudación total en los países desarrollados, frente a 24.3% en los países en desarrollo, donde casi dos tercios correspondieron a impuestos a las empresas. La contribución del impuesto al ingreso personal a la recaudación total fue de 25.0% en el mundo desarrollado, frente a 9.1% en los países en desarrollo, cifras que como proporción del PIB son 7.2 y 1.9%, respectivamente. Los estudios existentes concluyen que el sistema tributario latinoamericano tiene una participación marginal en el logro de la redistribución de ingresos.
Alternativamente, puede atenderse la equidad mediante un esquema apropiado de transferencias y gasto público. Determinar la incidencia última del gasto público es más sencillo que la incidencia tributaria. No es sorprendente que en los países desarrollados se estime que el efecto redistributivo del gasto público sea aproximadamente el doble del producido mediante el sistema tributario, principalmente porque es más fácil plantear esquemas de gasto orientados a los grupos que se quieren beneficiar. La evidencia sugiere que tanto el bajo nivel de gasto público como una focalización deficiente de las transferencias han afectado drásticamente la capacidad redistributiva del gasto público en los países en desarrollo. La operación de los programas públicos de transferencias se dificulta por la existencia de amplios sectores informales y sistemas de seguridad social enfocados en trabajadores de altos ingresos del sector formal.
En suma, el dilema entre eficiencia y equidad de los sistemas fiscales existe y el potencial recaudatorio puede verse severamente afectado si al mismo tiempo se busca mayor equidad. En los países desarrollados, este dilema se ha resuelto parcialmente con esquemas de gasto bien diseñados. En los países en desarrollo, esto es más complejo debido a la reducida base tributaria de ingresos personales, el tamaño relativamente pequeño de los gobiernos y la prevalencia de esquemas de gasto poco eficientes, a menudo plagados de corrupción, lo que los hace difíciles de modificar para hacerlos más redistributivos.
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