A pesar de las infinitas bondades del sistema capitalista, su principal debilidad es la distribución del ingreso. Desde la década de 1980, período en que comenzó el movimiento neoliberal, la desigualdad de ingresos y riqueza se ha disparado en todo el mundo. Esta evolución de la desigualdad coincide con las reformas fiscales diseminadas por el mundo en las décadas de 1980-1990. Uno de los ejes centrales de las reformas fue el retiro del Estado de la economía, lo que incluyó una importante reducción de la carga tributaria.
De acuerdo con datos del Banco Mundial, la tasa impositiva total a nivel global (como porcentaje de las ganancias comerciales) pasó de 53 por ciento en 2005 a 40 por ciento en 2018. En México, por ejemplo, el impuesto sobre la renta para personas de altos ingresos cayó de 55 por ciento en 1980 a 35 por ciento en 2018. El objetivo de estas estrategias fiscales era eliminar el trade-off entre la tasa impositiva y el crecimiento económico. Desafortunadamente sucedió lo contrario. A pesar de la reducción del intervencionismo, la distribución del ingreso siguió formando parte de los objetivos prioritarios de los gobiernos.
De acuerdo con Ampudia (2015), entre 2000 y 2015 varios países aumentaron su gasto social en más del 70 por ciento, pero aumentaron los niveles de pobreza y desigualdad. Por este motivo, el objetivo de la investigación es evaluar la eficacia de los diferentes instrumentos de política fiscal para combatir la desigualdad en las economías del siglo 21. Es importante mencionar que, de acuerdo con Ampudia (2015), existen pocos trabajos en la literatura moderna que evalúan la política de gasto versus la efectividad de la política tributaria para la desigualdad.
El Papel de la Política Tributaria en la Concentración del Ingreso
Desde fines de la década de 1970, pero principalmente durante la década de 1980 como parte del nuevo modelo económico, la política fiscal dio un giro radical hacia una fuerte reducción de la carga tributaria de las personas con mayores ingresos. Sin embargo, esta hipótesis es y ha sido muy difícil de probar empíricamente (Mozdzierz, 2015). Por lo tanto, dado que la creciente concentración de la riqueza y la participación en el ingreso del 1 por ciento más rico ha puesto el foco de nuevo en la desigualdad (Piketty y Saez, 2003), y aunado a la poca eficiencia del gasto público, el papel redistributivo de los impuestos ha sido discutido y considerado nuevamente en los últimos años.
A pesar de estos avances, aún no existe un consenso general sobre el alcance de la política tributaria y sus implicaciones redistributivas. Por ejemplo, en años recientes algunos países como Hungría aumentaron los impuestos al consumo como parte de una estrategia fiscal, provocando un deterioro de la desigualdad y la calidad de vida. Por el contrario, Mozdzierz (2015) encontró que desde 2004 Eslovaquia redujo los impuestos al consumo.
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Estudios y Hallazgos sobre Impuestos y Desigualdad
Existen varios trabajos que sugieren una relación negativa entre la tasa promedio de impuesto a la renta y la desigualdad. Asimismo, Bargain et al., (2015) observan que la reducción de impuestos en Estados Unidos durante la década de 1980 provocó un aumento notable de la desigualdad, siendo el 1 por ciento más rico el sector más beneficiado. Hayes y Medina (2015) sugieren que tanto las políticas de gasto como las tributarias son efectivas para combatir la desigualdad, pero el mayor efecto se observa en los impuestos corporativos. Sáez (2017) coincide con estos autores en que las altas tasas del impuesto a las ganancias corporativas reducen la brecha de ingresos.
En resumen, estos estudios sugieren que los impuestos a la renta (principalmente a la renta corporativa) corrigen adecuadamente el problema de la desigualdad en el siglo 21. Sin embargo, los impuestos progresivos sobre la renta (tanto personales como corporativos) se han visto limitados debido a 2 razones: la deficiente coordinación de la política tributaria y la fragilidad institucional que facilita la evasión y manipulación fiscal.
La escasa evidencia de la relación entre los impuestos y la distribución limita el conocimiento de las distorsiones económicas y sociales derivadas de la política tributaria. Sosnowski (2015) sugiere que un sistema tributario eficiente es aquel que se construye racionalmente, haciendo deseable el comportamiento de los agentes económicos y evitando que las distorsiones causen perturbaciones excesivas y negativas en los mercados. Por ello, una política tributaria eficiente tiene la capacidad de reducir los fenómenos social y económicamente nocivos, como la excesiva concentración del ingreso, sin afectar negativamente el crecimiento económico.
Los mercados financieros cada vez más perfectos han fortalecido la relación entre el volumen de inversión y la tasa de rendimiento. Debido a esto, Hayes y Medina (2015) sugieren que el impuesto a la renta está asociado con aumentos de la desigualdad en el largo plazo. Estas limitantes han ocasionado que a pesar de las estrategias tributarias redistributivas implementadas, como los impuestos progresivos a la renta, la desigualdad ha ido en ascenso en las últimas décadas.
Los sistemas tributarios actuales no han podido influir significativamente en el rendimiento (flujo) de los activos más destacados. Sáez (2017) coincide en que la concentración de la riqueza ha evolucionado rápidamente desde 1980. Este proceso ha sido tal que, según Hardoon (2017), desde 2015 el 1 por ciento de la población mundial tiene más riqueza que el 99 por ciento, mientras que poco más del 80 por ciento de la riqueza total se concentra en el 10 por ciento de la población. Saez (2017) ejemplifica este proceso con Estados Unidos. Entre 1980 y 2013 el aumento del ingreso nacional promedio por adulto (en términos reales) fue del 60 por ciento, del cual la mitad se distribuyó en el decil superior y la otra mitad entre los deciles 9 y 6, mientras que el ingreso en el 50 por ciento inferior se estancó.
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Impuestos a la Riqueza como Solución
En los últimos años ha surgido una ola de trabajos que sostienen que los impuestos a la riqueza pueden cumplir con el objetivo de combatir la desigualdad del siglo 21. Por ejemplo Ireland (2019) concluye que los impuestos progresivos al capital propuestos por Marx (herencias, valor de la tierra, transacciones financieras) podrían reducir la desigualdad en nuestra era. Trabajos como los de Yunker (2010), Farhi et al., (2012) y Glomm y Jung (2013) también concluyen que un impuesto al capital es la política más adecuada contra la concentración de ingresos y riqueza en el presente siglo. De hecho, esta idea no es del todo nueva. Tomó mucha fuerza a principios de la década de 1970 en el Reino Unido, pero no se implementó (Glennerster, 2012).
En ese momento, la concentración de capital motivó esta propuesta: la relación riqueza/renta era de 3 a 1. A pesar de estos avances, todavía no hay muchos estudios al respecto, y menos que aborden empíricamente esta discusión. Por esta razón, se requiere más investigación académica para esclarecer el impacto de los impuestos al capital sobre la concentración.
Análisis Empírico de la Política Tributaria y la Desigualdad
Se construyó una base de datos de 26 países de la OECD para el período 1995-2017. Blackburne y Frank (2007) sugieren que estos estimadores, que se obtienen mediante Error Correction Models (ECM), son los mejores para analizar paneles heterogéneos y no estacionarios, en los que se utilizan observaciones transversales (N) y series de tiempo grandes (T). Como todos los paneles dinámicos, estos estimadores incorporan una estructura endógena al modelo al integrar los efectos pasados como variable independiente.
Se realizaron pruebas de dependencia de sección cruzada, raíz unitaria y cointegración para determinar que las variables fueran estacionarias de orden 1; es decir, que fueran I (1) y que estuvieran cointegradas. En primer lugar se examinó la dependencia de sección cruzada mediante la prueba CSD descrita en Pesaran (2015). Luego, dado que se comprobó la dependencia de sección cruzada, en las primeras diferencias se aplicó la prueba IPS descrita en Im, Pesaran y Shin (2003). Finalmente, como todas las series son estacionarias de orden 1, se realizó para todos los modelos el test de cointegración sugerido por Westerlund (2005).
Resultados y Hallazgos Clave
El análisis descriptivo sugiere que se incrementó la concentración de los ingresos en la parte alta, sobre todo en el 1 por ciento más rico: 18 países (70 por ciento de la muestra) muestran un aumento en la participación en el ingreso del percentil 99, destacando casos como Polonia (52 por ciento), Estados Unidos (24 por ciento) y Alemania (23 por ciento). También se observa un aumento importante en los impuestos al capital, aunque con una relevancia económica muy inferior al resto de instrumentos tributarios.
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Hay 8 casos de países con sistemas de impuestos a la propiedad fuertes cuyo nivel de recaudación está por encima (o cerca) del 2 por ciento del PIB, entre los que destacan Islandia (3.09), Luxemburgo (3.04), Bélgica (2.66), España (2.30) e Italia (2.27). La evidencia sugiere una relación inversa entre los impuestos al capital y la concentración del ingreso en el 65 por ciento de la muestra. A pesar de esto, un análisis entre países sugiere que no hay un consenso claro sobre este instrumento: solo 14 países de la OECD (54 por ciento de la muestra) aumentaron su recaudación en el siglo 21.
Finalmente, las transferencias en especie aumentaron 12 por ciento, lideradas por el gasto en salud (22.8%, frente al 1.5 por ciento del gasto en educación); mientras que las transferencias monetarias aumentaron 6.3 por ciento. Con respecto a la política tributaria, los resultados sugieren que los impuestos a la renta y los impuestos indirectos tuvieron un impacto leve en la concentración. Este fenómeno se debe a: 1) la incapacidad del gobierno para asignar recursos a las familias de menores ingresos, y 2) la falta de accesibilidad y pluralidad de oportunidades. También se observa que el gasto en protección social tuvo un impacto negativo y significativo sobre la concentración, tanto en el corto como en el largo plazo.
Impuestos al Capital y Concentración del Ingreso: Una Relación en Forma de U Invertida
Los modelos que miden la parte alta de la distribución (top1, top10 y gini) mostraron una relación en forma de U invertida entre los impuestos al capital y la concentración del ingreso. Es importante destacar que todas las variables son significativas en todos los modelos y los coeficientes son los de mayor impacto en cada uno de ellos.
El modelo sugiere una relación en forma de U invertida entre los impuestos al capital y la concentración del ingreso, con el punto de inflexión entre 2.5 y 3.5 por ciento de recaudación. El resultado contrasta con la poca influencia de los impuestos a la propiedad en el periodo de estudio, ya que el análisis descriptivo sugiere que sólo 8 países de la muestra tuvieron una recaudación superior o cercana al 2 por ciento del PIB, mientras los impuestos a la renta y al consumo recaudaron más del 11 por ciento. También se observa el poco consenso que hay sobre el impuesto al capital, ya que solo 14 países de la muestra lo incrementaron en el periodo de estudio.
Por otro lado, además de la función redistributiva, estos impuestos podrían promover el equilibrio fiscal al reducir la presión del endeudamiento contraído por muchos países para reactivar sus economías después de la crisis económica derivada del Covid-19.
El Caso de México: Tasas Competitivas y Baja Recaudación
México tiene una de las tasas de impuestos sobre la renta más competitivas entre los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y de América Latina, sin embargo, es uno de los que menos ingresos tributarios reporta. La tasa máxima de Impuesto sobre la Renta (ISR) en México es de 35%, frente a un promedio de los 34 países de la OCDE de 42.5 por ciento. En América Latina únicamente es superada por las de Chile (40%), Colombia (39%), Ecuador (37%) y Uruguay (36 por ciento).
Víctor Gómez Ayala, jefe de analítica de datos en el Instituto Mexicano para la Competitividad (Imco), dijo que las tasas de impuestos de México son bastante competitivas si se comparan con las del resto de los países de la OCDE. Sin embargo, señaló que la recaudación tributaria en términos del Producto Interno Bruto (PIB) es una de las más rezagadas. En el 2022, los ingresos tributarios en México representaron 16.9% del PIB mexicano, con lo que fue el país de los 34 de la OCDE que menos recaudó en términos relativos. El promedio de ingresos tributarios respecto al PIB en toda la OCDE fue de 34 por ciento. El país con la tasa más alta fue Francia, con una recaudación que representó 46.1% de su PIB.
Pedro Cannabal, socio de Comercio Exterior e Impuestos de la firma de consultoría Baker Tilly, dijo que la baja recaudación en México respecto al PIB se debe a la baja eficiencia recaudatoria en los niveles municipal y estatal, con impuestos como el Predial. Dijo que sólo comparando la recaudación a nivel federal, México es uno de los países más competitivos en el mundo, pero es en los niveles locales en donde el país está rezagado.
La recaudación en términos del PIB se ha mantenido baja en los últimos años y apenas ha incrementado en lo que va del actual sexenio. En el 2018, la recaudado en impuestos era 16.1% de la economía mexicana. De acuerdo con el SAT, durante el 2023 los ingresos tributarios crecieron 12.3% en términos reales respecto al año pasado, al totalizar 4 billones 517,730 millones de pesos. El impuesto que más recursos le da al fisco mexicano es el ISR.
Entre las economías que conforman la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) hay algunas que cobran a sus habitantes tasas de impuestos por ingresos que duplican lo que se cobra en México. En ese caso están Dinamarca con 54%, Islandia 43%, Australia con un cobro de 40%, mientras que Nueva Zelanda grava a los ingresos de sus habitantes con 38%. También los países socios de América del Norte tienen una mayor tasa que México, tal es el caso de Estados Unidos con 40% y Canadá 36%. Lo que contrasta con la tasa de impuestos que se cobra a los mexicanos de 21%.