Los organismos públicos son entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que tienen por objeto realizar actividades de ejecución o gestión reservadas a la Administración. La llamada Administración institucional, por contraposición a la Administración territorial, está presente a lo largo del ordenamiento jurídico-administrativo. Por oposición a las Administraciones de base territorial, se caracterizan por la ausencia del territorio como elemento esencial y por la especificidad de sus fines, frente a la universalidad o generalidad de las Administraciones territoriales.
El artículo 2.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) establece que el sector público institucional se integra por cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas. Estos organismos poseen una personalidad jurídica propia y diferenciada de las Administraciones Públicas. Esa personalidad jurídica propia se extiende a un patrimonio autónomo, una tesorería independiente y autonomía de gestión para el cumplimiento de sus fines en los términos marcados por la LRJSP.
Son organismos públicos dependientes o vinculados a la Administración General del Estado (AGE), bien directamente o bien a través de otro organismo público, los creados para la realización de actividades administrativas, sean de fomento, prestación o de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación; actividades de contenido económico reservadas a las Administraciones Públicas; así como la supervisión o regulación de sectores económicos, y cuyas características justifiquen su organización en régimen de descentralización funcional o de independencia (art. 88 de la Ley 40/2015).
Para su creación, se elaborará un plan de actuación que incluirá, entre otros extremos, un análisis de eficiencia y las razones para su creación, la justificación de la forma jurídica, los objetivos e indicadores para medirlos y acreditación de la inexistencia de duplicidades. De acuerdo con el criterio de racionalización, tanto los organismos existentes como los de nueva creación aplicarán una gestión compartida de los servicios comunes, salvo que la eficiencia lo desaconseje, lo cual habrá de justificarse. Existirá un doble control de las entidades integrantes del sector público estatal: una supervisión continua desde su creación por el Ministerio de Hacienda y un control de eficacia, centrado en el cumplimiento de los objetivos propios de la entidad, ejercido anualmente por el Departamento al que esté adscrita la entidad u organismo, sin perjuicio del control de la gestión económico-financiera por la Intervención, lo que permitirá evaluar de forma continua la pervivencia de las razones que justificaron la creación de cada entidad y su sostenibilidad futura.
Bajo la denominación de organismos públicos, la Ley 40/2015 clasifica y adscribe varios modelos, incluyendo organismos autónomos y entidades públicas empresariales, autoridades administrativas independientes, sociedades mercantiles estatales, consorcios y fondos sin personalidad jurídica. En los capítulos correspondientes a cada tipo se define su régimen jurídico, económico-financiero, presupuestario, de contratación y de personal.
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Las Entidades Públicas Empresariales (E.P.E.)
Concepto y Naturaleza Jurídica
Las entidades públicas empresariales son entidades de Derecho público, con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía en su gestión. Se financian con ingresos de mercado, a excepción de las que tengan la condición o reúnan los requisitos para ser declaradas medio propio personificado de conformidad con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP). Junto con el ejercicio de potestades administrativas, desarrollan actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación. Estos organismos públicos, por tener naturaleza jurídica de entidad pública empresarial, deberán figurar en su denominación la indicación “entidad pública empresarial” o su abreviatura “E.P.E”.
Dependencia y Adscripción
Las entidades públicas empresariales dependen de la Administración General del Estado o de un Organismo autónomo vinculado o dependiente de esta, al que le corresponde la dirección estratégica, la evaluación de los resultados de su actividad y el control de eficacia.
Régimen Jurídico Aplicable
Las entidades públicas empresariales se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas, en:
- La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
- La Ley de Creación y sus Estatutos.
- La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
- Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP).
- La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
Además, se rigen por el resto de normas de derecho administrativo general y especial que le sean de aplicación.
Potestades Administrativas
Las potestades administrativas atribuidas a las entidades públicas empresariales solo pueden ser ejercidas por aquellos órganos de estas a los que los estatutos se les asigne expresamente esta facultad. No obstante, a los efectos de la LRJSP, los órganos de las entidades públicas empresariales no son asimilables en cuanto a su rango administrativo al de los órganos de la Administración General del Estado, salvo las excepciones que, a determinados efectos, se fijen, en cada caso, en sus estatutos.
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Régimen del Personal
El personal de las entidades públicas empresariales se rige por el Derecho laboral, con las especificaciones y las excepciones relativas a los funcionarios públicos de la Administración General del Estado, quienes se regirán por lo previsto en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público.
La selección del personal laboral de las entidades públicas empresariales se realizará conforme a las siguientes reglas:
- El personal directivo, que se determinará en los estatutos de la entidad, será nombrado con arreglo a los criterios establecidos en el apartado 11 del artículo 55 de la LRJSP, es decir, atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada, siendo de aplicación al desempeño de sus funciones la responsabilidad profesional, personal y directa por la gestión desarrollada y la sujeción al control y evaluación de la gestión por el órgano superior o directivo competente, sin perjuicio del control establecido por la Ley General Presupuestaria.
- El resto del personal será seleccionado mediante convocatoria pública basada en los principios de igualdad, mérito y capacidad.
Sin embargo, la Ley de creación de cada entidad pública empresarial deberá determinar las condiciones conforme a las cuales los funcionarios de la Administración General del Estado podrán cubrir destinos en la referida entidad, y establecerá, asimismo, las competencias que a la misma correspondan sobre este personal que, en todo caso, serán las que tengan legalmente atribuidas los Organismos autónomos.
Régimen Jurídico para la Contratación
En cuanto al régimen jurídico para la contratación de entidades públicas empresariales, los contratos que celebren estas se regirán por las previsiones contenidas al respecto en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
Fuentes de Financiación
Las entidades públicas empresariales podrán financiarse con los ingresos que se deriven de sus operaciones, obtenidos como contraprestación de sus actividades comerciales, y con los recursos económicos que provengan de las siguientes fuentes:
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- Los bienes y valores que constituyen su patrimonio.
- Los productos y rentas de dicho patrimonio y cualquier otro recurso que pudiera serle atribuido.
- Excepcionalmente, cuando así lo prevea la Ley de creación, podrá financiarse con los recursos económicos que provengan de las siguientes fuentes:
- Las consignaciones específicas que tuvieran asignadas en los Presupuestos Generales del Estado.
- Las transferencias corrientes o de capital que procedan de las Administraciones o entidades públicas.
- Las donaciones, legados, patrocinios y otras aportaciones de entidades privadas y de particulares.
No obstante, las entidades público-empresariales se financiarán mayoritariamente con ingresos de mercado, a excepción de las que tengan la condición o reúnan los requisitos para ser declaradas medio propio personificado de conformidad con la LCSP. Se entenderá que se financian mayoritariamente con ingresos de mercado cuando tengan la consideración de productor de mercado de conformidad con el Sistema Europeo de Cuentas.
Ejemplos de Entidades Públicas Empresariales en España
Como ejemplo de algunas entidades públicas empresariales, podemos señalar: Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF), entidad pública empresarial española dependiente del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. Centro para el Desarrollo Tecnológico y la Innovación E.P.E.
Diferenciación con Otros Organismos Públicos del Sector Institucional
Semejanzas y Diferencias con los Organismos Autónomos
Los Organismos Autónomos son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propios y autonomía en su gestión, que desarrollan actividades propias de la Administración Pública, tanto actividades de fomento, prestacionales, de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de esta (art. 98.1 LRJSP) y su regulación básica se realiza en los artículos 88 a 102 de la LRJSP.
A continuación, se presenta una tabla comparativa de las semejanzas y diferencias entre las Entidades Públicas Empresariales y los Organismos Autónomos:
| Aspecto | Entidades Públicas Empresariales (E.P.E.) | Organismos Autónomos |
|---|---|---|
| Semejanzas |
| |
| Régimen Jurídico | Se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas. | Se rigen predominantemente por el Derecho público, como organismos instrumentales de la Administración Pública. |
| Actividades | Desarrollan actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación, junto con el ejercicio de potestades administrativas. | Desarrollan actividades propias de la Administración Pública, tanto de fomento, prestacionales, de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación. |
| Personal | El personal se rige por el Derecho laboral. | El personal es generalmente funcionario público, rigiéndose por el Derecho administrativo. |
| Financiación | Se financian mayoritariamente con ingresos de mercado, a excepción de las que tengan la condición o reúnan los requisitos para ser declaradas medio propio personificado de conformidad con la LCSP. | Se financian mayoritariamente con recursos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado. |
Otras Entidades del Sector Público Institucional
Autoridades Administrativas Independientes (A.A.I.)
Las Autoridades Administrativas Independientes de ámbito estatal son aquellas entidades de derecho público vinculadas a la Administración General del Estado y con personalidad jurídica propia que tienen entre sus funciones la regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos o actividades determinadas, ya que requieren en su desempeño de independencia funcional o una especial autonomía respecto de la AGE, lo que deberá determinarse en una norma con rango de ley. En lo que respecta al desarrollo de su actividad y el cumplimiento de sus fines, estas autoridades administrativas actuarán con independencia de cualquier interés empresarial o comercial. Sea cual sea su denominación, cuando una entidad tenga como naturaleza jurídica la de autoridad administrativa independiente, deberá figurar en su denominación la indicación «autoridad administrativa independiente» o su abreviatura «A.A.I.». Como ejemplos de este tipo de autoridades, tenemos la Agencia Española de Protección de Datos y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
Estas autoridades administrativas independientes se rigen por su ley de creación, sus estatutos y la legislación especial de los sectores económicos sometidos a su supervisión, y, de manera supletoria y en cuanto sea compatible con su naturaleza y autonomía, por lo dispuesto en la Ley 40/2015, en particular lo que hace referencia a los organismos autónomos; la Ley 39/2015, de 1 de octubre; la Ley 47/2003, de 26 de noviembre; la Ley 9/2017, de 8 de noviembre; la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, así como el resto de las normas de derecho administrativo general y especial que le sean de aplicación. En caso de ausencia de norma aplicable, se utilizará el derecho común. Además, estas autoridades administrativas independientes están sujetas al principio de sostenibilidad financiera que prevé la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.
Sociedades Mercantiles Estatales (S.M.E.)
Las Sociedades Mercantiles Estatales se definen como aquellas sociedades sobre las que se ejerce un control estatal, bien porque la participación directa en su capital social de la AGE o de alguna de las entidades que integran el sector público institucional estatal, incluidas las sociedades mercantiles estatales, sea superior al 50% (para determinar este porcentaje, deben sumarse las participaciones correspondientes a la AGE y a todas las entidades integradas en el sector público institucional estatal), o bien porque la sociedad se encuentre en el supuesto previsto en el artículo 4 de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores respecto de la AGE o de sus organismos públicos vinculados o dependientes. No obstante, debe tenerse en cuenta que la Ley 24/1988, de 28 de julio, fue derogada en el año 2015 por el Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Mercado de Valores, respecto de la Administración General del Estado o de sus organismos públicos vinculados o dependientes. En consecuencia, para conocer la regulación de «grupo de sociedades» debemos acudir al artículo 5 del citado real decreto legislativo. En cuanto a la denominación de las sociedades mercantiles estatales, debe figurar la indicación «sociedad mercantil estatal» o su abreviatura «S.M.E.». Renfe y AENA son ejemplos de este tipo de sociedades en España.
La AGE y las entidades integrantes del sector público institucional, como titulares del capital social de las sociedades mercantiles estatales, deben perseguir la eficiencia, la transparencia y el buen gobierno en la gestión de dichas sociedades mercantiles. Para ello, están obligadas a promover las buenas prácticas y los códigos de conducta que sean acordes a la naturaleza de cada entidad, sin perjuicio de la supervisión del accionista sobre el funcionamiento de la sociedad mercantil estatal. Las sociedades mercantiles estatales deben regirse por lo previsto en la Ley 40/2015, en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, y por el ordenamiento jurídico privado, excepto en aquellas materias a las que se les aplique la normativa presupuestaria, contable, de personal, de control económico-financiero y de contratación. Además, no pueden disponer, en ningún caso, de facultades que permitan el ejercicio de autoridad pública, aunque de manera excepcional la ley pueda atribuirles la actuación de potestades administrativas.
Para la creación de una sociedad mercantil estatal o la adquisición de este carácter de forma sobrevenida será necesaria la autorización mediante acuerdo del Consejo de Ministros, acompañada de una propuesta de estatutos y de un plan de actuación que debe contener, al menos, las razones que justifican la creación de la sociedad al no poder asumir estas competencias otra entidad que ya existe, así como la inexistencia de duplicidades. Deberá realizarse un análisis que justifique que la forma jurídica propuesta es más eficiente frente a la creación de un organismo público u otras alternativas de organización que se hayan descartado. Además, dicho plan deberá ir acompañado de los objetivos anuales y los indicadores para medirlos.
Consorcios
Los consorcios son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, que son creadas por varias Administraciones o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para desarrollar actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias. Se prevé la posibilidad de que los consorcios puedan realizar actividades de fomento, prestacionales o de gestión común de servicios públicos y otras que estén previstas en las leyes. Asimismo, pueden ser utilizados para la gestión de los servicios públicos, en el marco de los convenios de cooperación transfronteriza en que participen las Administraciones españolas, y de acuerdo con las previsiones de los convenios internacionales ratificados por España en la materia.
El régimen jurídico de los consorcios se rige por lo previsto en la Ley 40/2015, en la normativa autonómica que los desarrollen y en sus estatutos. En los estatutos de cada consorcio se indicará la Administración Pública a la que se adscriban. En cada ejercicio presupuestario, y por todo ese período, dependerán de la Administración que cuente con una serie de criterios, ordenados por prioridad en su aplicación y referidos a la situación en el primer día del ejercicio presupuestario. En cuanto al régimen de personal de los consorcios, el artículo 121 prevé dos tipos: funcionario o laboral, y, además, debe proceder exclusivamente de las Administraciones participantes. Un consorcio debe ser creado mediante un convenio suscrito por las Administraciones, organismos públicos o entidades que participen. En los casos en los que participen la AGE o sus organismos públicos y entidades vinculados o dependientes, se requerirá que su creación se autorice por ley; además, será necesaria la autorización previa del Consejo de Ministros.