Este informe recopila estadísticas comparables de ingresos tributarios durante el periodo 1990‑2022 para 27 economías de América Latina y el Caribe. El informe ofrece un panorama general de las principales tendencias en materia tributaria en América Latina y en el Caribe. A partir de la base de datos de estadísticas tributarias de la OCDE, se aplica la metodología de la OCDE a los países de América Latina y el Caribe (ALC) para permitir la comparación de los niveles impositivos y las estructuras tributarias de forma coherente, tanto entre las economías de la región como con otras economías.
El informe incluye dos capítulos especiales que examinan los ingresos fiscales procedentes de los recursos naturales no renovables en la región de ALC en 2021 y 2022, mientras que el segundo calcula la presión fiscal equivalente en la región de ALC. Su enfoque se basa en la metodología bien establecida de la base de datos Revenue Statistics de la OCDE, que se ha convertido en una referencia esencial para los países miembros de la OCDE.
Recaudación Tributaria en América Latina y el Caribe
En América Latina y el Caribe, los países con una mayor recaudación tributaria son: Brasil (33.3%), Barbados (30.5%), Argentina (29.6%), Jamaica (29.3%), Nicaragua (27.8%), Uruguay (26.6%), Costa Rica (25.5%), Chile (23.9%), Bolivia (23.7%), Trinidad y Tobago (23.7), El Salvador (22.9%) y Belice (22.1%). El aumento en Chile se vio impulsado principalmente por el aumento de la recaudación del Impuesto a las Sociedades (IS), mientras que el crecimiento del turismo en Bahamas generó elevados ingresos por el Impuesto al Valor Agregado (IVA). La recaudación tributaria aumentó 1 y 0.3 puntos porcentuales, respectivamente, en América del Sur y América Central y México, mientras que la recaudación tributaria como proporción del PIB del Caribe disminuyó 0.6 puntos.
El IVA fue la principal fuente de dichos ingresos en la región de América Latina y el Caribe en 2022, al representar 28.3% de los ingresos tributarios totales y 6.1% del PIB. Por tanto, se necesitan sistemas tributarios más justos y eficientes, ya que los reducidos ingresos tributarios de la mayoría de países de la región limitan la capacidad estatal para reforzar las instituciones y mejorar los servicios públicos.
Desigualdad y Sistemas Tributarios
En los países de América Latina se concentran los mayores índices porcentuales de desigualdad social. Según un informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), esta región es las más desigual del mundo en ingresos y activos. Es decir, que es la región donde la brecha entre la minoría rica y la mayoría pobre es la más grande y extrema. En este contexto Colombia es, sin lugar a dudas, el país más desigual en todo: en distribución de tierras, oportunidades de trabajo y actividades económicas.
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Por ello es que los países latinoamericanos deben poseer un sistema tributario que juegue un papel redistribuidor de riquezas, y, a su vez, sus políticas impositivas deben estar orientadas a la disminución significativa de la pobreza. Interpretando esta aspiración, la Constitución Política de Colombia (1991) consagra en su artículo 363 que: "El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad". La progresividad es la capacidad de un tributo para lograr como fruto de su aplicación una redistribución del ingreso que promueva la equidad.
En el ámbito tributario el principio de equidad establece que dos individuos con la misma capacidad contributiva deben efectuar una aportación similar (equidad horizontal) y que debe existir una contribución diferente en términos relativos, cuando difiera de la capacidad contributiva de los individuos (equidad vertical). El impuesto progresivo intenta reducir la incidencia de los impuestos que deben pagar las personas con menor capacidad adquisitiva.
El impuesto progresivo se aplica con frecuencia a los impuestos sobre la renta personal, donde las personas con mayores ingresos pagan un mayor porcentaje de esos ingresos en impuestos que las personas que cuentan con menores ingresos. También se puede aplicar para el ajuste de la base imponible mediante exenciones fiscales, créditos fiscales o impuestos selectivos, que crean efectos progresivos de distribución.
Así, por ejemplo, en Colombia el impuesto sobre la renta es netamente progresivo, en la medida que le impone una carga tributaria a quien tenga las condiciones de soportarlo. La distribución de la renta o del patrimonio es la manera en que se reparten los recursos materiales entre los distintos individuos o colectivos. Por lo tanto, la redistribución será la transferencia de ingresos (renta) o riqueza (patrimonio) de unos individuos o colectivos a otros.
De tal suerte que, la implementación de programas de subsidios junto con el cobro de impuestos son figuras que tiene el Gobierno para fomentar la redistribución tributaria. Para comprender mejor esta idea, a modo de ejemplo, se plantea el siguiente caso hipotético: Colombia tiene un impuesto a las ganancias que superan un cierto monto, lo que le permite al Estado obtener recursos que luego vuelca, en forma de subsidio o de otro tipo de asistencia, a los menos favorecidos.
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Según datos del Banco Mundial, los países latinoamericanos son los que tienen la menor presión fiscal. Mientras que la media de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) está en torno al 35%, la media latinoamericana es cercana al 20%. Y sin impuestos no hay igualdad (Banco Mundial, 2017). La escasa presión tributaria en América Latina impide una redistribución seria en la región.
Según el informe de la Cepal, mientras que en los países de la OCDE la desigualdad según el índice de Gini disminuye 17% después de la acción fiscal directa, en los países latinoamericanos el descenso que se logra después de impuestos directos y transferencias públicas es de apenas 3% (Lozano, 2018).
Política Fiscal y Control en Colombia
Ahora bien, las tres funciones están orientadas a la asignación, distribución y estabilización de la economía de un país, donde la primera busca la asignación de un recurso que estará destinado para la consecución de objetivos, la segunda tiene como meta la distribución de la renta y las riquezas, y la tercera y última pretenden la participación del Estado en la economía. En este sentido, para hablar de la política fiscal en Colombia, es necesario tomar como referencia la Constitución Política de 1991, ya que es a partir de ese año que Colombia tiene una orientación jurídica enmarcada en principios y valores, por tanto, constitucionalmente se considera que es un Estado social de derecho.
La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público.
El control fiscal es un mecanismo de carácter constitucional que busca propender por que las personas que realizan gestión fiscal observen principios de transparencia, moralidad y propendan por el bienestar general por encima del interés particular. Sin embargo, al apreciar la cantidad de normas y el volumen de la jurisprudencia al respecto, es posible apreciar que el legislador se ha quedado corto en su función de regular correctamente para tratar de poner freno a cualquier acción que vaya en contra de los intereses del Estado.
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Es preciso que el control fiscal obedezca más al interés del Estado social de derecho, en el sentido de garantizar una eficiente administración de recursos para el beneficio de la comunidad en general, y no a intereses políticos que opacan los principios que se encuentran en la Carta Política y que afectan lo que debería ser la correcta manera como funcione la administración de los recursos.
Por eso es que los gobiernos deben implementar estrategias para conservar su legitimidad, estas pueden ir direccionadas a fomentar el gasto público, fortaleciendo los mecanismos de rendición de cuentas e impulsando políticas públicas que incentiven la transparencia. Por consiguiente, dentro de este contexto es importante determinar cuál es el concepto de cultura de legalidad; según Godson (2000), es "el conjunto de creencias, valores, normas y acciones que promueve que la población crea en el Estado de derecho, lo defienda y no tolere la ilegalidad, basados en la ley".
El papel del Estado como recaudador también representa un conjunto de acciones verdaderamente complejas dentro de la política fiscal colombiana. De igual manera, es importante que los funcionarios de la administración tributaria en mención posean un alto sentido de cultura de legalidad, ya que en últimas son los recaudadores de los ingresos tributarios del Estado.
Análisis Comparativo: América Latina vs. OCDE
Al hablar hoy día de América Latina y el Caribe es necesario referirse a indicadores económicos y sociales de los 19 países que conforman esta región. Sin embargo, también existen diversas diferencias que dificultan el análisis tributario de la región, lo que obliga a plantearse la necesidad de hacer reformas como respuesta a los grandes problemas que desdibujan la eficiencia de su política impositiva, de tal suerte que es procedente hacer un análisis comparativo de Colombia como país muestra de estudio de América Latina vs.
En materia de gasto público, es preciso señalar que los países de la OCDE ostentan un porcentaje entre el 40 y el 50% del producto interno bruto (PIB) (Espitia et al., 2019). Por su parte, en rubros de gran importancia como la educación se observan grandes diferencias presupuestales, de acuerdo con estudios de la OCDE (2019), Colombia gasta menos por estudiante de primaria que lo que gastan México, Argentina, Brasil y Costa Rica.
Mientras que Colombia invierte 2.490 dólares por estudiante de primaria, el promedio de los países de la OCDE es de 8.733 dólares. Por su parte, para la educación secundaria el gasto colombiano es de 3.060 dólares por estudiante, mientras que el promedio de gasto de los países de la OCDE es de 10.106 dólares (Espitia et al., 2019).
La baja tributación no permite la movilidad social de población vulnerable, provocando que quien nace en condiciones de pobreza extrema tenga pocas posibilidades de cambiar ese entorno a través del transcurso de su existencia. Algunas explicaciones que se dan para este bajo recaudo, es la corrupción, por lo que, al aumentar la transparencia, se tendrían incidencias en el aumento del recaudo porque en el fondo los ciudadanos tienden a ser altruistas.
En cuanto a la salud, según la OCDE, el gobierno colombiano gasta el 5,4% del PIB en salud y los particulares el 1,8%; en la OCDE gastan el 6,5% y el 2,5%, respectivamente. En términos de gasto total en salud por persona, el gasto en funcionamiento en Colombia (excluyendo gastos de inversión) es bastante bajo: 964 dólares por persona al año de los cuales 724 provienen del gobierno y 240 son privados.
Por otra parte, definir la cultura de evaluación de políticas públicas que existe en Colombia es un verdadero desafío, ya que hasta ahora se está dando inicio al fomento de esta. En contraste con la aún joven actividad en Colombia, en Estados Unidos y en la Unión Europea existe una larga experiencia en materia de evaluación de políticas o programas públicos. A su vez, también resulta importante contar con el competente y capacitado recurso humano en la administración pública, ya que la meritocracia brinda un mayor desarrollo en los países latinoamericanos y del Caribe.
Actualmente, Colombia se encuentra en un proceso de transformación para mejorar la profesionalización del servicio civil; en la nación la provisionalidad es del 31% (24.336 cargos), mientras que en los territorios corresponde al 68% (135.405 empleos). En temas de recaudación tributaria también existen notables diferencias con los países miembros de la OCDE, ya que estos presentan porcentualmente mayores índices de recaudación frente a los países de América Latina; se puede suponer que esta brecha se da por fenómenos como la corrupción y la evasión tributaria que tanto aquejan a los países latinoamericanos y del Caribe.
En este sentido, y resumiendo el análisis comparativo realizado, es preciso anotar que el gran desafío que tienen las administraciones tributarias es conseguir de manera estratégica y eficaz las fuentes de financiamiento para el desarrollo sostenible de los países. La implementación en los sistemas tributarios de nuevas medidas para recaudar impuestos ha aumentado la presión fiscal; conocidos como impuestos heterodoxos, su objetivo es recaudar para un fin específico para ser complementado con el impuesto del sistema ortodoxo.
Después de describir los grandes desafíos de la política tributaria que tienen los países latinoamericanos y del Caribe frente a los países miembro de la OCDE, se considera que las reformas que se necesitan para las estructuras o los sistemas fiscales de la región deben estar orientadas por unos principios que permitan el desarrollo inclusivo de la política tributaria. También es importante fortalecer a las administraciones tributarias para que puedan mejorar el recaudo de las obligaciones y los contribuyentes sientan la confiabilidad y credibilidad que exige ser el recaudador de impuestos.
Tabla Comparativa de Gasto Público en Educación: Colombia vs. OCDE
| Concepto | Colombia | Países de la OCDE (Promedio) |
|---|---|---|
| Gasto por estudiante de primaria (USD) | 2,490 | 8,733 |
| Gasto por estudiante de secundaria (USD) | 3,060 | 10,106 |
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