En el contexto del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), las Fiscalías Anticorrupción (FA) emergen como instituciones clave en la rendición de cuentas y el combate a la corrupción en México. Este artículo explora la trayectoria de figuras como Gerardo de la Cruz, fiscal anticorrupción, y analiza la autonomía normativa en la designación de los titulares de las FA a nivel estatal.
I. Introducción
En febrero de 2014, se publicó una reforma que buscaba dotar de autonomía constitucional a la entonces Procuraduría General de la República (PGR), transformándola en la Fiscalía General de la República (FGR). Esta reforma contemplaba la creación de fiscalías especializadas, incluyendo una en materia de combate a la corrupción. Sin embargo, la implementación de esta reforma se postergó hasta la creación de las normas secundarias y la declaración expresa de entrada en vigor de la autonomía constitucional de la FGR.
Dos años después, el 18 de julio de 2016, en el marco de la creación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), se publicaron reformas a la Ley Orgánica de la PGR para establecer la Fiscalía Especializada en temas anticorrupción. La Fiscalía Anticorrupción forma parte del SNA, junto con el Comité de Participación Ciudadana, la Auditoría Superior de la Federación, la Secretaría de la Función Pública, el Consejo de la Judicatura Federal y el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.
La Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción estableció un plazo de un año para que las entidades federativas realizaran los cambios normativos necesarios para establecer sus Sistemas Locales Anticorrupción (SLA). Con respecto a los titulares de las fiscalías especializadas en el ámbito federal, su nombramiento y remoción están a cargo del fiscal general, pero tales decisiones pueden ser objetadas por el Senado por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes. Si éste no se pronuncia, se entenderá que no tiene objeción.
La presente investigación tiene como objetivo conocer los niveles de autonomía normativa en el proceso de designación de los titulares de las FA. Para ello, se elabora un índice basado en la revisión de las constituciones y las leyes secundarias respectivas de los 32 estados. El artículo se integra por cuatro secciones: en la primera, se expone la investigación realizada sobre los sistemas anticorrupción y sobre las FA en México. En la segunda, se describe el índice que mide la autonomía normativa de las FA y se exponen los resultados.
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II. ¿Qué se sabe sobre las fiscalías anticorrupción?
Gran parte del interés se ha centrado en el conjunto de órganos que conforman el SNA y los SLA. Este grupo de trabajos es de corte descriptivo y conllevan una serie de reflexiones muy variadas. En el caso del SNA, el análisis de Valenzuela (2019) se enfoca en discutir la participación institucionalizada de la ciudadanía a través de los comités de participación ciudadana, la cual, a juicio del autor, es insuficiente si no se acompaña con herramientas que mejoren la coordinación entre autoridades y ciudadanos para combatir la corrupción.
El trabajo de Monsiváis (2019) describe el proceso legislativo y diferentes sucesos que ha enfrentado el SNA como mecanismo de innovación institucional para la rendición de cuentas. En esa tesitura, el análisis de Alonso (2019) guarda semejanzas con el anterior, en cuanto a la descripción de los sucesos y actores que intervinieron de manera decisiva en toda la serie de acontecimientos políticos y legislativos que dieron lugar al SNA.
La reflexión de Ackerman (2019) va más allá de lo descriptivo y de manera propositiva sugiere acciones que permitirían la construcción de un Sistema Nacional de Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas. Otros análisis se enfocan en reflexionar acerca del fenómeno de la corrupción y de los diferentes mecanismos del Estado mexicano para prevenirla (Bautista, 2017).
En el caso de las investigaciones enfocadas en los SLA, Menéndez y Alduenda (2019) realizan una descripción de las prácticas en torno a los procesos de designación, la operación de los comités de participación ciudadana, las secretarías ejecutivas de los sistemas estatales y las formas de vinculación con la ciudadanía. Por otra parte, el trabajo de Mendoza y Figueras (2019) describe los diseños institucionales de los SLA como mecanismos de gobernanza diseñados para el combate a la corrupción.
Debe señalarse que la presencia de investigaciones enfocadas exclusivamente en las FA del SNA y de los SLA es escasa. De la búsqueda realizada sobre el caso mexicano, únicamente se documentaron dos trabajos centrados en la Fiscalía Anticorrupción del SNA (Contreras, 2021; Palazuelos, 2017)y dos sobre las FA (Cruz, 2022; Mondragón, 2019). Con relación a las primeras, el de Eréndira Contreras (2021) es de corte descriptivo y tiene como propósito realizar una serie de propuestas para hacer eficaz la persecución de delitos en la materia por la Fiscalía Especializada en Materia de Delitos Relacionados con Hechos de Corrupción, en armonía con la reforma constitucional de mayo de 2015.
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Finalmente, cabe hacer referencia a un par de trabajos que analizan los niveles de autonomía de las FA en todos los estados y que determinan si hay una relación entre la autonomía y su capacidad para combatir la corrupción (ITACDigital, 2020, 2023). Sus resultados no sólo muestran diferencias entre los estados, sino también que hay una falta de relación entre los niveles de autonomía y el desempeño de las FA.
III. Autonomía normativa en la designación de los titulares
Las FA son una de las instituciones que integran el sistema de rendición de cuentas horizontal, es decir, la existencia de instituciones estatales que pueden exigir explicaciones e incluso aplicar sanciones a otras en función de su comportamiento (O’Donnell, 2001). Pero esta relación horizontal exige un mínimo de autonomía. Sin ella, difícilmente una institución podrá exigir explicaciones y, en su caso, sancionar las conductas ilegales de otra.
Algunos trabajos recientes enfocados en las FA han definido a la autonomía como el “conjunto de mecanismos o elementos plasmados en normas, por medio de los cuales se garantiza que un órgano del Estado tenga libertad para llevar a cabo los objetivos para los que fue creado” (ITACDigital, 2020, p. En el presente trabajo nos enfocamos en la autonomía normativa en la designación de los titulares de las FA. Para ello, se analizan cinco aspectos: autonomía normativa de la FA; propuesta; nombramiento; remoción; y duración en el cargo del titular.
Tales dimensiones y sus respectivos indicadores no se derivan de un ideal teórico, sino del contenido de la normatividad existente (constituciones y leyes secundarias). Esto quiere decir que es factible que las características de los casos mejor evaluados puedan ser replicadas por los más rezagados.
La dimensión de autonomía normativa (An) hace referencia al tipo que se establece en las leyes respectivas. Se integra por tres indicadores: si la FA es sólo una unidad administrativa dentro de la fiscalía general (FG), toma el valor de 0; si la FA cuenta con autonomía técnica, operativa y de gestión, adquiere el valor de 1; y si la FA es un órgano constitucional autónomo, toma el valor de 2.
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La dimensión de propuesta del titular (Pr) identifica al actor que hace esta acción. Aquí se usan cuatro indicadores: si hay una designación directa del titular sin previa propuesta, el valor es de 0; si el Ejecutivo o el fiscal general presentan una propuesta, 1; y si un comité especial hace la propuesta o si hay una convocatoria abierta, 2.
La dimensión del nombramiento del titular (Nom), identifica quién hace la designación. La tercera dimensión es la remoción del titular (Rem), y se concentra en el proceso para remover al fiscal de su cargo. Por último, la dimensión de duración (Du), que da cuenta del tiempo en el cual el titular está en el cargo.
Con estas dimensiones se elabora el índice de autonomía normativa en la designación del titular de las FA (Iau), el cual toma valores de 0 a 10, un mayor valor indica un mayor grado de autonomía del titular de la FA con respecto al Ejecutivo.
Con respecto a la dimensión de autonomía normativa, en la Gráfica 1 se observa que en la mayoría de los estados se establecen FA con algún tipo de autonomía: técnica, de gestión, operativa, administrativa, presupuestal, etcétera. Por otro lado, destacan cinco estados en los que las FA se consideran una unidad administrativa. Por ejemplo, en el artículo 134 constitucional del Estado de México se indica que la FA “es la unidad administrativa competente de la Fiscalía General de Justicia del Estado de México”. En Hidalgo, el artículo 11 de la Ley Orgánica del Ministerio Público señala que la FA es una de las varias unidades administrativas para el despacho de los asuntos del Ministerio Público.
En contraste con lo anterior, hay cuatro estados que han otorgado la autonomía constitucional a las FA. En Chihuahua, el artículo 122 constitucional establece que la FA “será un Órgano Constitucional Autónomo especializado, encargado de ejercer las facultades atribuidas por la Constitución Federal y local”.
Resulta que en doce estados no se indica un actor encargado de hacer este paso. Esto quiere decir que el nombramiento se hace directamente (ver siguiente dimensión). Por otro lado, hay también doce estados en los que el Ejecutivo o el fiscal son los encargados de hacer la propuesta. Finalmente, existen ocho estados en los que la mecánica implica una convocatoria abierta que hace el Congreso o un comité especial y en donde se observa lo siguiente: en Baja California Sur, se integra un comité de selección conformado por un representante del Poder Judicial, el presidente del Comité de Participación Ciudadana del SLA, un representante de la Universidad Autónoma de Baja California Sur, un representante del Colegio de Abogados de la entidad, y un representante de la Procuraduría General de Justicia. Este comité es el que se encarga de emitir la convocatoria (artículo 85 constitucional).
En Chihuahua, el artículo 122 constitucional indica que la propuesta la elabora un panel de especialistas de nueve personas: cinco designadas por el Ejecutivo y cuatro por el Congreso. Con respecto al nombramiento, indica que en tres casos el titular de la FA es nombrado por el fiscal general. Por ejemplo, en Aguascalientes el artículo 25 de la Ley Orgánica de la Fiscalía General señala que las “personas titulares de las Fiscalías Especializadas serán nombradas [...] y removidas libremente por el Fiscal General”.
Por otro lado, en ocho estados la designación puede ser objetada por el Congreso. En Guanajuato el artículo 95 constitucional detalla que el titular de la FA “será nombrado y removido por el Fiscal General del Estado; el nombramiento y remoción del fiscal especializado podrá ser objetado por el Congreso del Estado por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes”. En Guerrero la designación la hace el fiscal general, pero se necesita el visto bueno del Congreso (artículo 143 constitucional).
En el resto de los estados se considera la participación del Congreso, aunque con diferencias en cuanto al tipo de voto. En Baja California Sur y la Ciudad de México la designación se hace mediante una mayoría simple de los miembros presentes. En trece casos el nombramiento se hace con un voto de las dos terceras partes de los miembros presentes.
En la dimensión de remoción, se aprecia que en cuatro casos ésta queda en manos del fiscal o del Ejecutivo. En alrededor de un tercio de los estados esta acción puede ser objetada por parte del Congreso. Por ejemplo, en Chiapas el artículo 93 constitucional indica que los titulares de la FA “serán nombrados y removidos libremente por el Fiscal General del Estado [...] El nombramiento y remoción de los Fiscales de Delitos Electorales, y de Combate a la Corrupción, podrán ser objetados por los diputados por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes”.
En sólo dos casos, Jalisco y Quintana Roo, la remoción la hace el Congreso; aunque, en el primer caso, el Ejecutivo tiene que hacer la petición. En cuatro estados la remoción la hace el Congreso mediante un voto de dos tercios de los presentes. Por último, en tres estados se establece un voto de dos tercios de los integrantes.
En la dimensión de duración también se encuentran diferencias importantes. En doce casos no se detalla el tiempo en el que el titular estará en el cargo. En cinco se establecen seis años o menos. Por ejemplo, en Aguascalientes y Nuevo León el periodo es de seis años; en Hidalgo es de cinco, y en Sonora son sólo cuatro. En Durango y Baja California el periodo del titular es por seis y cuatro años, respectivamente, con posibilidad de otro periodo para reelegirse.
En alrededor de un tercio de los estados el periodo dura más de seis años. Por ejemplo, se establecen siete años en Campeche, Chihuahua, Baja California Sur y Jalisco. Sobresale Querétaro, con nueve años.
El valor promedio es de 4.4. Los valores más bajos corresponden a Guerrero y Tlaxcala; mientras que los más altos están en Yucatán, Nuevo León, Nayarit y Michoacán. Es evidente la heterogeneidad en los niveles de autonomía de las FAs entre los estados. Por ejemplo, en Guerrero la FA es considerada una unidad administrativa de la FG.
| Dimensión | Descripción |
|---|---|
| Autonomía Normativa (An) | Tipo de autonomía establecida en las leyes (unidad administrativa, autonomía técnica/operativa/de gestión, órgano constitucional autónomo). |
| Propuesta del Titular (Pr) | Actor que realiza la propuesta del titular (designación directa, Ejecutivo/fiscal general, comité especial/convocatoria abierta). |
| Nombramiento del Titular (Nom) | Quién realiza la designación del titular. |
| Remoción del Titular (Rem) | Proceso para remover al fiscal de su cargo. |
| Duración en el Cargo (Du) | Tiempo que el titular permanece en el cargo. |