Durante el reinado de Fernando VII, entre 1823 y 1833, se produjeron cambios significativos en la estructura del Estado. En este contexto, se estudiará el control y la fiscalización de los propios y arbitrios de los pueblos por órganos supramunicipales.
En aquella época, gran parte de los escasos servicios públicos existentes eran prestados por los Ayuntamientos, necesitando medios económicos para afrontarlos. En caso de que los ingresos de los propios no fueran suficientes, era necesario recurrir a arbitrios autorizados por el Estado, que podían tener carácter perpetuo o temporal, aunque la tendencia era a perpetuarse. Estos arbitrios eran impuestos indirectos que recaían sobre artículos de primera necesidad.
La gestión de estas fuentes de ingresos correspondía a los Ayuntamientos, a través de las Juntas de Propios y Arbitrios, pero el Estado ejercía funciones de fiscalización y control.
Antecedentes y Creación de la Dirección General de Propios y Arbitrios
Tradicionalmente, el manejo de los propios había correspondido exclusivamente a los pueblos. A mediados del siglo XVIII, los poderes centrales pretendieron controlar la gestión de las Haciendas municipales, buscando acabar con las irregularidades.
En 1760 se creó la Contaduría General de Propios y Arbitrios, órgano encargado del control de las haciendas locales bajo la dependencia directa del Consejo de Castilla. Asimismo, se confirmaba la creación de Juntas de Propios y Arbitrios del Reino en los Ayuntamientos, encargadas de la gestión de los asuntos de propios y arbitrios.
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Sin embargo, estas medidas no dieron muchos resultados, no se consiguió evitar el atraso en los expedientes y se produjeron interferencias con Hacienda. El exceso de atribuciones reunidas en el Consejo de Castilla y la resistencia pasiva de los regidores proporcionaron una libertad mayor en la práctica que en los textos legales, de modo que, al final, era una minoría la que manejaba los fondos de propios y los pósitos.
Con la llegada del nuevo régimen liberal, la idea prevalente pasó a ser la reducción a propiedad privada de todos los propios y de gran parte de los comunales (Decreto de las Cortes de 4-01-1813).
El Real Decreto de 3-04-1824 se dictó al poco tiempo de recuperar Fernando VII su poder absoluto tras la etapa liberal. El Consejo Real o de Castilla había sido restablecido por real cédula el 16-06-1823, aunque ya antes éste venía actuando de hecho.
Poco después, el 18-09-1823 el Consejo Real solicitaba el restablecimiento de la Contaduría General de Propios y Arbitrios al estado que tenía en 1820 y bajo la tutela del Consejo; y solicitaba también se declarasen nulos todos los actos y providencias del Gobierno erigido en 1820. El 1-10-1823 se comunicaba Real Orden que restablecía la Contaduría. En diciembre de 1823 se formaba un nuevo Gobierno, siendo nombrado ministro de Hacienda Luis López Ballesteros.
Uno de los problemas más acuciantes en aquel momento era el del arreglo de la Real Hacienda.
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La Disminución del Poder de los Consejos y la Creación de la Dirección General
A lo largo del siglo XVIII se había producido una evidente disminución del poder de los Consejos frente a las nuevas estructuras ministeriales. El Consejo de Castilla siguió siendo el primero de entre los Consejos, pero pasó a tener una posición subordinada con respecto a los Secretarios de Estado y de Despacho. No obstante, el Consejo se resistió a perder sus competencias.
El Ministro de Hacienda expuso que en 1819 se pidieron a intendentes y subdelegados de Real Hacienda informes sobre la situación y propuestas. Con ello se recogía la idea, que en esta época estaba ya muy avanzada, de que los negocios gubernativos y directivos se desempeñaban mejor por un órgano no colegiado.
Así, poco después, J. Burgos hacía una crítica demoledora al Consejo Real: se trataba de un cuerpo que se reunía sólo a ciertas horas y en ciertos días, y al que «hábitos respetables han sometido al imperio de fórmulas lentas, que son útiles para negocios judiciales», pero no para los que exigen «pronto remedio». Por otra parte -seguía Burgos-, con el modo de funcionamiento del Consejo la generalidad de los intereses públicos quedaba abandonada.
La opción por un órgano no colegiado se basa en un principio de indudable aceptación ya en la época: deliberar es cosa de varios; mientras que administrar es cosa de uno. Este principio deja de ser un principio político para convertirse en un principio organizativo: pretende lograr la unidad de acción, la celeridad, en definitiva la eficacia.
En principio, podría haberse pensado en la creación de un nuevo Ministerio. No parece que llegara a plantearse la cuestión de crear un nuevo Ministerio, que se hubiera tratado de una operación de gran envergadura, al afectar a otras muchas materias que en tal caso debían asignársele. Así las cosas, la opción más adecuada era la integración en el Ministerio de Hacienda.
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Por lo demás, ya antes de 1824 la Secretaría de Hacienda mantenía unas importantes competencias en materia de propios y arbitrios. Así, por ejemplo, el Consejo proponía por la vía de Hacienda los sujetos convenientes para contadores y oficiales de las contadurías. El Acta del Consejo de Ministros de 3-04-1824 se extiende sobre la cuestión: Al plantearse el Ministro de Hacienda el nuevo sistema de rentas, le parecía conveniente que de él formasen parte los propios y los arbitrios, «para completar así la grande obra principiada para establecer la unidad central en la administración de todos los fondos».
El Real Decreto se podía haber limitado a trasladar la Contaduría de una dependencia jerárquica a otra. Sin embargo se crea una estructura superior, que es la Dirección General. En la época que tratamos los Ministerios no se estructuraban en Direcciones Generales, como ocurrió con posterioridad. Ciertamente existían algunas Direcciones Generales, e instituciones similares, así como numerosas Juntas y Organismos.
A la vista del Real Decreto de creación, es claro que se pretendió establecer una dependencia de la Dirección General directa y exclusiva del Ministro. Como expresamente dice el Real Decreto, se crea la Dirección General «con inmediata y única dependencia» del Secretario del Despacho de Hacienda. Cuestión distinta es la de la opción por una Dirección General independiente.
El Real Decreto que comentamos establecía que «los negocios contenciosos que se susciten en las provincias se determinen por los Intendentes de ellas, con las apelaciones al Consejo de Hacienda en Sala de Justicia». Por de pronto, la alusión expresa a los Intendentes suponía la exclusión de la intervención judicial de los Subdelegados de partido, que sí tenían competencias judiciales en los asuntos de rentas. Asimismo suponía excluir a corregidores, alcaldes mayores, Chancillerías, Audiencias y Consejo Real.
Todo ello suponía una alteración fundamental, pues hasta entonces su conocimiento correspondía a los corregidores, alcaldes mayores y ordinarios, con apelación al Consejo Real, por lo que no cabía apelar las resoluciones de aquellos ante el Intendente. El Real Decreto concede gran importancia a esta cuestión: si la estructura central de la Dirección General tenía que ser creada de nueva planta (fuera de la Contaduría general, que ya funcionaba) con las consiguientes demoras, sin embargo el otorgamiento de competencias jurisdiccionales a los Intendentes en la materia era inmediata.
El Real Decreto de 3-04-1824, al aludir a los Intendentes, sólo se refería a los negocios contenciosos, omitiendo toda mención a los asuntos gubernativos. Por tanto, en este aspecto continuaban vigentes las normas que regían hasta entonces. Por tanto, este nuevo Real Decreto introducía dos novedades en lo gubernativo. En primer lugar, la figura del Director, como superior jerárquico en la materia.
Estructura y Funcionamiento de la Dirección General
El Real Decreto regulaba con enorme minuciosidad la asignación de competencias a cada uno de los órganos, distinguiendo entre los niveles central, provincial y local.
Estructura Central
- Director General con su secretaría.
- Contaduría General: Se ocupaba de la contabilidad y fiscalización de los fondos locales, bajo la dependencia del Director General, sin perjuicio de poderse dirigir directamente al Ministerio en los casos expresamente previstos; y asimismo a los contadores principales de las provincias. El contador general tiene las consideraciones de intendente de provincia de primera clase. Sus atribuciones se desarrollan pormenorizadamente.
- Pagador de la Dirección General: Recibía los ingresos procedentes de las provincias y abonaba los libramientos que expedía el Director General.
- Archivo, común para toda la Dirección General.
- Abogado consultor.
Nivel Provincial
- Subdelegados.
- Intendentes, que actuaban como subdelegados de la Dirección General. A través del Intendente se relacionaban las autoridades y órganos inferiores con la Dirección General y con la Contaduría general. En caso de vacante, ausencia o enfermedad le sustituye el contador principal; a falta de éste, el contador de rentas; y en su defecto, los asesores.
- Contadores Principales de Propios y Arbitrios: El contador principal era el máximo responsable del control de las cuentas municipales, como jefe de contabilidad e intervención del ramo. Por otro lado, actuaba como secretario del intendente en todo lo concerniente a la parte gubernativa y directiva del mismo ramo. En asuntos de contabilidad se contemplaba una relación directa entre los contadores principales y el contador general, debiendo obedecer las órdenes que éste directamente les diera. Como secretarios, acuerdan con el subdelegado todos los asuntos gubernativos.
- Tesorero, que lo era el de las rentas reales de la provincia.
- Visitador de propios y arbitrios, cargo de nueva creación. Debía realizar visitas periódicas a los pueblos de cada provincia para evitar el fraude.
Nivel Local (Pueblos)
- Ayuntamientos: Les correspondía la administración de los propios y arbitrios, así como la recaudación e inversión de sus productos. Sin embargo, tales tareas seguirían siendo ejercidas por las Juntas creadas y reguladas por las Instrucciones de 1745 y 1760, que actuarían en representación de aquéllos. Los ayuntamientos respondían mancomunadamente de sus obligaciones. Se insistía en que no podían establecer arbitrios, y si lo necesitasen, debían solicitarlo por conducto del subdelegado, con justificación de la necesidad. Les correspondía la cobranza y administración de los propios y arbitrios y hacer los ingresos correspondientes en las Tesorerías de provincia. Los ayuntamientos debían nombrar bajo su responsabilidad un depositario de los caudales de propios y arbitrios, estando a su cargo el pago de los libramientos expedidos por la Junta. En cuanto al tiempo y forma de presentar las cuentas anuales, la Instrucción se remite a la de 30-07-1760 y demás normativa en cuanto no se opusieran a aquélla.
Cuando aparece un órgano nuevo y se producen alteraciones en las estructuras existentes surgen inevitables tensiones entre la necesidad de hacerse un hueco por parte de unos y la lucha por el mantenimiento en lo posible de la situación hasta entonces existente por parte de otros.