Para estudiar el derecho fiscal de cualquier Estado es indispensable hacer alusión al órgano en que se deposita el poder que hace posible la integración de la hacienda de aquél; ese órgano es el fisco, elemento de dicho Estado que, como tal, posee soberanía. En este estudio nos referimos a ese órgano, a su integración, a sus funciones derivadas de la ley y a su funcionamiento en diversas jurisdicciones. Asimismo aludiremos a ciertos organismos que sin ser el fisco, ni dependencias del mismo, llevan a cabo actividades que pertenecen a éste.
Ideas Previas
Empecemos la exposición de este tema aludiendo al concepto de fisco. La expresión fisco tiene antecedente en la latina fiscus, cuyo significado, según el diccionario es: caja de caudales; erario; cesta de junco; dinero; fisco. Los datos históricos de la mencionada palabra parecen ser los siguientes: fue fiscus la cesta, bolsa o caja en que se depositaban los dineros de los tributos que los obligados pagaban al soberano; ese objeto en que se contenían los dineros estaba a cargo de un funcionario, al que un día se le dio como apodo el nombre de dicho objeto, por lo que se le designó "fisco".
De la manera anterior, tanto fue fisco el funcionario encargado de cobrar las contribuciones y guardarlas, en tanto no se entregaban a la autoridad encargada de administrarlas, como dichos fondos y el lugar (canasta, caja, bolsa, etcétera) en que los mismos se conservaban. Así surgió también el nombre de una dependencia del Estado encargada tanto de cobrar, como de administrar los tributos. A la aludida dependencia hoy llamamos fisco.
En los Estados de todo el mundo existe el órgano que cumple la mencionada función. En México, ese órgano existe en tres territorios: el federal, el estatal y el municipal. En lo federal corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la función fiscal, en las entidades federativas a las tesorerías o dependencias con otro nombre, y en lo municipal otro tanto.
Nuestra Constitución Federal y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establecen las atribuciones y facultades de la Secretaría de Hacienda; en las entidades federativas y en los municipios también, la Constitución Política local y las otras leyes administrativas para esas jurisdicciones se encargan de dar el marco legal en que se desempeñan los organismos mencionados.
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El Estado y su Soberanía
El Estado, como es ampliamente conocido, ha sido creado por los hombres para que los gobierne, es decir para que en servicio de los mismos haga efectivo el derecho. Pero la función de dicho ente no sólo beneficia a sus creadores, sino también a otros hombres que por diversas razones lo necesitan; así no sólo quienes ostentan la nacionalidad del Estado de que se trate, sino también todos los que se ubiquen en la situación prevista por las leyes, han de colaborar para que aquél cumpla su función.
La aludida colaboración se cumple por medio de las aportaciones económicas, y por medio de la realización de actividades, y a veces omisiones, que son a cargo de los hombres y de otros entes que la ley debe identificar.
Puesto que para cualquier persona hacer una aportación económica, o realizar actividades u omitir ciertas conductas, implica privarse de satisfacciones, aunque a veces no sean lícitas, en lo general, no lo hace espontáneamente, por lo que es necesario que el Estado, que es el ente que necesita de esas prestaciones, disponga de poder para establecerlas y exigir el cumplimiento de las mismas. Para lo anterior, se ha investido de soberanía a ese ente, con lo que no sólo tiene el derecho de establecer y recibir las aludidas prestaciones, sino de exigir su cumplimiento, aun por la fuerza.
Son muy variadas las formas de manifestación de la soberanía fiscal administrativa, sirvan de ejemplo el procedimiento administrativo de ejecución con el que la Secretaría de Hacienda cobra por la fuerza sus créditos mediante embargo de bienes de sus deudores, remate de los mismos y aplicación del producto del remate; o bien la práctica de las visitas domiciliarias que con apoyo en el artículo 16 constitucional se llevan a cabo en el domicilio del contribuyente para comprobar el cumplimiento de las obligaciones fiscales de éste; y qué decir de la facultad de dicho organismo para aplicar penas económicas por infracciones de los contribuyentes; todo ello es clara expresión de soberanía.
Concepto de Fisco
He encontrado diversos conceptos de fisco y he formulado el que me parece más adecuado; así diremos que el fisco es el órgano del Estado encargado de obtener los ingresos de aquél para la integración de la hacienda pública, la administración y la disposición de tales bienes. El mencionado órgano dispone de diversas facultades conexas con la de organización, administración y disposición de la hacienda pública.
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Para hacer más comprensible el concepto anterior es indispensable también expresar la idea de lo que es la hacienda pública. Por hacienda pública (escrito con minúscula) se entiende el conjunto de elementos económicos de que el Estado dispone para el cumplimiento de sus funciones. Hacienda pública es sinónimo de erario o de tesoro público. Es pertinente aclarar que la hacienda pública no es un organismo estatal, como algunas veces se concibe.
De acuerdo con el concepto vertido, corresponde al fisco la función genérica de obtener en lo económico lo necesario para que el Estado-gobierno cumpla la función que se le ha dado. Alrededor y como necesario complemento de la aludida función, el fisco debe realizar diversas acciones que permitan que aquella se cumpla con eficacia; por ejemplo, llevar control de las actividades que sean el hecho generador de contribuciones y de toda conducta de los contribuyentes relacionada con dichas actividades.
Funciones Específicas del Fisco
El fisco federal, como ha quedado apuntado, se identifica con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Las funciones de la Secretaría de Hacienda se enuncian en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, del que a continuación se analizan las fracciones III, XI, XII, XIII, XIV y XXV, en las que directa o indirectamente se enuncian las que a lo fiscal federal se refiere. Como se verá, es evidente que la ley ha puesto en manos de la citada dependencia del Ejecutivo, prácticamente cuanto al interés económico del Estado alude. A continuación, sintéticamente se analizan las mencionadas fracciones de la ley citada.
Formulación de Proyectos de Leyes Fiscales y de Ingresos
Puesto que es la Secretaría de Hacienda el órgano estatal federal que mejor conoce las necesidades económicas, en los diversos campos de la administración pública de esta jurisdicción, porque al mismo se le reportan, ya sea directamente o a través de la presidencia de la república o de dependencias especializadas en ello, a la misma corresponde, según la fracción III del citado artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, "Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y de las leyes de ingresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal (hoy Distrito Federal)".
Lo anterior no elimina la posibilidad de que personas o instituciones privadas puedan sugerir los aludidos proyectos, como en algunos casos acontece; pero el fisco reúne técnicos especialistas en la materia, dedicados constantemente a esta labor. Mas tomando en cuenta el interés de los contribuyentes y de otros especialistas, se considera prudente que los colaboradores directos con la secretaría del ramo atiendan sugerencias.
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Cobro de Contribuciones y Demás Ingresos del Estado
Indica la fracción XI del citado artículo de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que a la Secretaría de Hacienda corresponde: "Cobrar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos federales en los términos de las leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales". La función enunciada implica el cobro de las contribuciones, incluso por la fuerza.
Para la generalidad de las gentes, la función que se acaba de enunciar constituye prácticamente todo el quehacer del fisco, y la consideran de tal trascendencia que sola es suficiente para calificar a la Secretaría de Hacienda como la dependencia de mayor importancia del Ejecutivo. Sin calificar el criterio popular sobre la función de la dependencia que se estudia, sí entendemos que el cobro de los ingresos del Estado que se menciona es de tal importancia, que sin el mismo resulta imposible el funcionamiento de dicha entidad.
Cuando la fracción transcrita indica que dicho cobro ha de ser "en los términos de las leyes aplicables", está reiterando lo que expresa la fracción IV del artículo 31 constitucional, que, como ha de recordarse, señala que la obligación de los mexicanos de contribuir para los gastos públicos, ha de ser de la manera proporcional y equitativa que establezcan las leyes. Por lo que hace a vigilar y asegurar el cumplimiento de las obligaciones fiscales, tal aseguramiento es complementario de la función de cobro de los ingresos estatales, pues esta última función (de cobro) resultaría poco eficaz si el fisco no vigilase y asegurase el cumplimiento de las disposiciones relativas a dicho cobro, ya que la obligación de hacer efectivo éste, se quedaría falsamente sustentada en la buena voluntad de los contribuyentes, y dicha buena voluntad no existe generalmente.
Organización y Dirección de Servicios Aduanales e Inspección Fiscal
Complementando lo dicho en la fracción XI del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la fracción XII del mismo indica que corresponde a la Secretaría de Hacienda "Organizar y dirigir los servicios aduanales y de inspección, así como la Unidad de Apoyo para la Inspección Fiscal y Aduanera". Como se ve, también las acciones que el fisco federal ha de satisfacer en cumplimiento de lo que indica esta fracción, constituye complemento de la obligación de cobrar las contribuciones aduaneras, pues la inspección a que la misma alude no es sino con el propósito de evitar la evasión del pago de las contribuciones relativas al comercio internacional.
Como es del conocimiento generalizado, la práctica del contrabando, tanto en lo que mira a la evasión del pago de los impuestos relativos, como a la introducción a nuestro territorio de mercancías de importación prohibida, constituye práctica frecuente que perjudica a la economía mexicana, por lo que la inspección que es necesaria para evitar dichas ilícitas conductas, es indispensable. La inspección permite detectar el contrabando en sus diversos aspectos, y como está de por medio el cobro de las contribuciones y, en algunos casos, el interés económico, de salud, de ecología, etcétera, de México, y puesto que está íntimamente conectado esto último con el contrabando por evasión fiscal, la ley ha hecho responsable a la Secretaría de Hacienda de la inspección necesaria en...