En Argentina, a partir del análisis de la política tributaria llevada a cabo por el gobierno federal y las provincias, puede apreciarse un incremento constante de la presión tributaria en general, y de los impuestos sobre los consumos, en particular, en los últimos 20 años. Sin embargo, resulta de interés analizar, en términos comparativos, la recaudación tributaria efectiva de las provincias en relación con alguna medida de su capacidad tributaria.
Mientras que la capacidad tributaria representa la máxima recaudación que un país puede generar, dadas sus características económicas, sociales, institucionales y demográficas, el esfuerzo tributario es una relación entre la recaudación efectiva y la capacidad tributaria. Los resultados permitirían determinar qué provincias están cerca de su potencial y cuáles están lejos del mismo y, consecuentemente, podrían incrementar su recaudación tributaria (Pessino y Fenocchietto, 2010,2013).
En consecuencia, este trabajo presenta un modelo para construir una frontera estocástica impositiva para determinar el esfuerzo tributario de las provincias. Este modelo resulta también útil para medir las variables principales de las cuales dependen la capacidad tributaria y el esfuerzo tributario. Los resultados señalan que existe un desaprovechamiento del potencial tributario, que es mayor para las provincias de menor recaudación. Es importante destacar que tanto las estimaciones como los resultados deben ser tomados con sumo cuidado, como magnitudes orientativas y cualitativas y no como un objetivo de política.
Antecedentes en la Temática de Referencia
En esta sección se hará referencia a algunos de los antecedentes en la temática de referencia. Stotsky y WoldeMariam (1997) aproximan a la medición de la capacidad tributaria a partir de estimar mediante un modelo lineal de datos de panel. Utilizando una muestra de 46 países del África subsahariana, investigan los determinantes del esfuerzo tributario a partir de regresar el ratio de recaudación tributaria a producto interior bruto (PIB); empleando como variables explicativas la participación del sector agropecuario, del sector minero y del sector industrial en el PIB, el ingreso per cápita, el ratio de exportaciones y el ratio de importaciones a PIB.
El índice de esfuerzo tributario, medido a partir del cociente entre la recaudación actual y la predicha, arroja como resultado que la mayoría de los países del sur de África presenta una relación superior a 1, indicando así exceso de tributación, debido, según los autores, a la influencia de la South African Customs Union. Gupta (2007) utiliza un panel de 105 países en desarrollo por un período de 25 años. La variable de interés es el cociente entre la recaudación del gobierno central y el PIB, utilizando como variables explicativas la participación de la agricultura, de la industria, importaciones en el PIB y deuda a PIB.
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En un modelo de panel dinámico, Gupta (2007) encuentra que el coeficiente del logaritmo del ingreso per cápita es positivo y significativo en todas las regresiones de efectos aleatorios y en la mayoría de las especificaciones de efectos fijos. Gómez Sabaini, Jiménez y Rossignolo (2011) llevan a cabo una estimación mediante un modelo lineal de datos de panel dinámico para América Latina para el período 1990-2008, para predecir el “esfuerzo tributario” de los diferentes países en relación con el impuesto a la renta total y del impuesto a la renta de personas físicas (IRPF), utilizando una muestra de 15 países.
De acuerdo con los antecedentes en la materia, se realizaron estimaciones de recaudación potencial mediante la metodología de “esfuerzo tributario”. Al momento de llevar a cabo la comparación de la recaudación determinada en los modelos con la efectiva, se revela la importancia de las heterogeneidades entre los distintos países. Existen países con elevada presión tributaria, como es el caso de Brasil, México y Perú, en donde se está muy cerca o, incluso, superando el nivel de recaudación potencial.
Sin embargo, en otros países (Argentina, Chile), en donde, si bien en el caso del total del impuesto se está próximo al potencial, para el caso del impuesto a la renta de personas físicas o naturales aún puede incrementarse la recaudación efectiva, lo cual implica un claro ejemplo de desbalance en la composición del impuesto. Pessino y Fenocchietto (2010,2013) utilizan un modelo de frontera impositiva, en analogía a una función de producción estocástica, a diferencia de una regresión convencional, dado que representa el máximo nivel de imposición alcanzable considerando un set de variables explicativas.
Con un modelo de datos en panel, se intenta explicar la recaudación tributaria a PIB (en logaritmos) en el grado de desarrollo económico, el grado de apertura económica (importaciones y exportaciones a PIB), el valor agregado de la agricultura al PIB, el nivel de educación, la desigualdad en la distribución del ingreso medida por el Gini, inflación, e ineficiencias en la recaudación (índice de transparencia). Los autores corroboran la relación positiva y significativa entre la presión tributaria y el grado de desarrollo económico, apertura económica y educación, mientras que es negativa para la participación de la agricultura, la desigualdad en la distribución del ingreso y la ineficiencia en la recaudación.
Para el caso argentino, Di Gresia (2004) hace una estimación del esfuerzo tributario de las provincias en relación con el impuesto a los ingresos brutos, aunque solo utiliza, como variable de control, el producto geográfico bruto (PGB) y sin modelar la ineficiencia. Si bien el objetivo de este trabajo es el análisis del impuesto sobre los ingresos brutos, principal fuente de recaudación provincial, y dado que en Argentina la concurrencia en las fuentes de imposición está definida para los tributos indirectos, se presentará en forma comparativa un sucinto análisis del impuesto al valor agregado (IVA), de jurisdicción nacional.
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Impuesto al Valor Agregado (IVA)
El IVA es un impuesto nacional, recaudado en cada jurisdicción provincial; su recaudación es transferida a la nación. El impuesto grava el consumo como resultado de un mecanismo de imposición que actúa en todas las etapas de producción y distribución de bienes y servicios. No es acumulativo y adopta el sistema llamado “impuesto contra impuesto”, en que se confrontan débitos fiscales (por las ventas) y créditos fiscales (por las compras), pagándose mensualmente los saldos entre ambos.
Este procedimiento equivale a aplicar el impuesto sobre el valor agregado en cada etapa de elaboración. Grava las importaciones en la misma forma que la producción interna y, en cambio, exime a las exportaciones. Dentro de los hechos gravados, prevalece la tasa general de 21%. Las excepciones están constituidas por los casos gravados con tasas del 27%, 31,5% y 10,5%. El 27% corresponde esencialmente a la facturación de servicios públicos prestados a empresas que son responsables del impuesto (no así las prestaciones domiciliarias a no responsables del impuesto, que pagan la tasa general).
Impuesto sobre los Ingresos Brutos Provinciales
El impuesto sobre los ingresos brutos provinciales es un impuesto de gran importancia dentro de la recaudación, que hoy aplican las veinticuatro provincias. Sus características económicas son conocidas: es plurietápico, por cuanto recae en todas las etapas de producción y distribución de bienes y servicios. Pertenece al tipo de tributos en cascada, en tanto grava el ingreso bruto sin deducción del impuesto ya pagado y acumulado sobre las compras.
Formalmente, los códigos fiscales de cada provincia consagran los principios básicos del impuesto, pero sus alícuotas son fijadas por la ley impositiva anual. El impuesto grava el ejercicio habitual de toda actividad a título oneroso. La base imponible es la suma de ingresos brutos generados durante el período fiscal. En casos especiales se grava el ingreso neto (la diferencia entre compra y venta), cuando el margen de comercialización es muy pequeño; tal es el caso de los cigarrillos; otra excepción es la imposición de sumas fijas en función de unidades físicas u otra base.
A finales de la década de 1970 y principios de 1980, se procuró llevar a cabo modificaciones que redujeran los efectos negativos del impuesto en cascada, lográndose una mayor homogeneidad interprovincial en la definición de hechos y bases imponibles, asegurando mayor uniformidad entre jurisdicciones en función de las alícuotas y aliviando el efecto cascada mediante la reducción de las alícuotas sobre sectores primarios.
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Gracias al relativo éxito alcanzado en las primeras cuestiones, y la falta del mismo en la última, los pactos fiscales de la década de los noventa contenían el propósito de la reformulación del impuesto: procuran convertirlo en forma progresiva en uno que gravara las ventas finales y pretenden que la imposición del impuesto a los ingresos brutos, sea sustituida por un impuesto general al consumo. Las tasas del impuesto siguen pautas similares en todo el país, a pesar de lo cual se percibe una variabilidad sensible de porcentajes como resultado de la cantidad de actividades y de jurisdicciones.
En principio, las alícuotas se alineaban de mayor a menor en comercio y servicios, industria y sector primario. Por medio de los pactos fiscales firmados entre la nación y la provincia durante la década de 1990, la actividad agropecuaria primero y la industria posteriormente, quedaron desgravadas en casi su totalidad. Sin embargo, a partir de principios de la década de 2000, comienza a verificarse en algunas provincias una reversión de este proceso, particularmente evidenciado en la limitación de las exenciones a los contribuyentes con sede en la provincia respectiva, o eliminándolas a la construcción o a las industrias o actividades agropecuarias que vendieran sus productos al consumo final.
Con relación a los sectores fuente del tributo, se verifica una marcada importancia del “comercio, restaurantes y hoteles”, por estar gravados con una tasa relativamente alta, ya que la materia imponible es el total de sus ventas y no el valor agregado o sus ingresos netos, y porque muchos bienes transitan por dos etapas de distribución: mayorista y minorista. Los sectores primarios están apenas incididos por el impuesto, debido a las exenciones que aún lo amparan progresivamente desde hace años.
Las actividades manufactureras conservan algún peso; no obstante, las sucesivas desgravaciones están dispuestas por los pactos fiscales. Finalmente, debe destacarse el aporte de los servicios financieros a la recaudación, sobre todo en la Ciudad de Buenos Aires, donde se concentra la mayor parte de las operaciones de esta índole.
Evolución de las Alícuotas del Impuesto
En la Gráfica 1 se aprecia la evolución de las alícuotas del impuesto, en promedios totales para todas las provincias. Para hacer esta gráfica, se relevaron las tasas vigentes para un grupo de 11 actividades económicas para cada una de las 24 provincias en el período 1991-2012 y se elaboró un promedio ponderado de las mismas con relación a la participación de cada grupo de actividad económica en el PGB de cada provincia.
Cabe consignar que para lo anterior se elaboró una serie de PGB para cada provincia, para todo el período 1991-2012, con agregación en las actividades económicas mencionadas. El IVA es el impuesto de mayor recaudación a nivel nacional.
Recaudación del IVA e Ingresos Brutos
En la Gráfica 2 pueden analizarse las cifras de la recaudación del impuesto al valor agregado nacional y el impuesto a los ingresos brutos provinciales. En el primero puede verse la evolución de ambos tributos en términos de presión tributaria por período de análisis; hasta principios de los años noventa, la presión tributaria del IVA fluctúa entre el 2% y el 3% del PIB, para crecer a valores de alrededor del 7% del PIB a partir de 1993, para luego caer a valores próximos al 5% y volver a crecer hasta niveles superiores al 8% del PIB.
En la Gráfica 3 puede apreciarse la presión tributaria de ingresos brutos como porcentaje del respectivo PGB de cada provincia, como promedio para todo el período. A partir del análisis del comportamiento de la recaudación del impuesto sobre ingresos brutos y del IVA, resulta interesante analizar el carácter procíclico de los mismos en relación con la evolución del producto bruto.
Comportamiento Procíclico de la Recaudación
En consecuencia, se relacionaron los componentes cíclicos de los ingresos provenientes del impuesto sobre ingresos brutos con los correspondientes productos brutos geográficos, por un lado, para cada provincia, y con el PIB, para el total país, y del IVA, también con el PIB, por el otro. La obtención de una estimación del comportamiento procíclico de la recaudación y del producto se realiza del siguiente modo: se define el ciclo para una variable económica ajustando una tendencia a la evolución de la variable bajo análisis.
La diferencia entre el logaritmo de los valores observados y la tendencia estimada permite obtener el componente cíclico de la serie. Para obtener la tendencia de una serie de tiempo, se utiliza frecuentemente el filtro de Hodrick-Prescott (1997). Calculando la diferencia entre los valores originales de la variable en logaritmo y la tendencia estimada por el filtro de Hodrick-Prescott, se obtiene el componente cíclico.
En porcentajes del PGB de cada provincia. En relación con el comportamiento cíclico, puede advertirse que existen jurisdicciones que han experimentado evoluciones significativas y procíclicas, como la Ciudad de Buenos Aires, Formosa, La Rioja o Mendoza, y otras han sido significativas pero en contra del ciclo, como Catamarca, Corrientes o La Pampa. En el agregado del total país, sin embargo, la correlación entre los componentes cíclicos es del 0,60 y significativa, siendo inferior a la del IVA, de 0,64 (consistente con los resultados de Di Gresia, 2004).
Análisis de Frontera Estocástica
En esta sección se presentan los fundamentos teóricos para el análisis de frontera estocástica. Los modelos de frontera estocástica de producción (SFA) constituyen una extensión del análisis de regresión. En forma análoga a una función de producción, la frontera estocástica impositiva mide el máximo nivel de recaudación que una unidad de gobierno (país, estado, ... Cada país tiene su propio sistema y código fiscal al que deben atenerse los individuos y las empresas.
La política fiscal de cada país es uno de los principales factores determinantes para que se considere viable para las empresas y amigable para los extranjeros que hacen negocios en ese país o se trasladan a él.
Panorama Fiscal de Argentina
Veamos el panorama fiscal de Argentina en tres categorías principales:
- Impuestos personales
- Impuestos de sociedades
- Impuestos sobre el IVA
Impuestos Personales
Argentina grava a las personas físicas con dos impuestos diferentes: el impuesto sobre la renta de las personas físicas y el impuesto sobre el patrimonio de las personas físicas (también conocido como impuesto sobre la riqueza). Toda persona que obtenga ingresos en Argentina está sujeta al impuesto sobre la renta del país. Una persona se considera residente si vive permanentemente en el país o si es una persona extranjera que permanece en el país durante un periodo de 12 meses.
Tipo Impositivo
Argentina tiene un impuesto sobre la renta progresivo. Existen siete escalas para el impuesto sobre la renta que oscilan entre el 5% y el 35%. Los tipos impositivos individuales en América Latina tenían una media del 31,89% en 2021. Esto significa que algunas personas pagan los tipos impositivos más altos en Argentina en comparación con el resto de América Latina, mientras que otras pagan menos.
Además del impuesto sobre la renta, Argentina también grava el impuesto sobre el patrimonio. Por término medio, este impuesto sobre el patrimonio es del 1,25% sobre la base imponible. Bienes que pertenezcan a residentes en Argentina, tanto si están situados en Argentina como en otros países. Bienes en Argentina que pertenecen a una persona física residente en un país extranjero. Acciones emitidas por una empresa argentina, aunque la empresa suele pagar este impuesto en nombre del accionista.
Los residentes en el país tributan por todos los ingresos que obtienen en todo el mundo. Los no residentes sólo tributan por los ingresos que obtienen en Argentina. Argentina no grava las plusvalías. Sin embargo, existe un impuesto sobre bienes inmuebles del 1,5% que se cobra cuando los particulares venden una propiedad, independientemente de que la venta genere beneficios o pérdidas. El país sí permite deducciones por gastos médicos, anualidades de jubilación, intereses hipotecarios, algunas donaciones y otros ámbitos.
Impuestos de Sociedades
Argentina grava a todas las empresas que tienen presencia en el país o se consideran residentes en él. Las empresas residentes tributan por todos los ingresos que generan, con independencia de que procedan de allí o de otro país. Las empresas no residentes sólo están sujetas al impuesto de sociedades por los ingresos que generan en Argentina. Argentina también grava los ingresos procedentes de bienes exportados desde el país. El país también grava otras actividades empresariales internacionales, como las películas producidas en otro país, el transporte internacional, los seguros, etc.
Tipo Impositivo
Argentina aplica a las empresas un tipo impositivo del 35%. Esta tasa es muy superior a la de algunos de sus países vecinos. De hecho, en 2020, el tipo medio del impuesto de sociedades en Sudamérica era del 27,54%. Esto sitúa a Argentina casi 10 puntos porcentuales por encima.
En el caso de las sociedades personalistas, Argentina cobra a cada persona física que forma parte de la sociedad. Se cobran según una escala impositiva que es progresiva, entre el 9% y el 35%.
Renta Imponible
Argentina define la renta imponible como cualquier beneficio generado por la empresa. En general, Argentina permite a las empresas deducir los gastos necesarios para generar el beneficio. Las empresas argentinas también reciben un crédito fiscal por cualquier impuesto sobre la renta extranjero que paguen. Argentina también ofrece incentivos fiscales para actividades como la silvicultura, la minería, la producción de software y la biotecnología. El país también cuenta con una zona libre de impuestos llamada Tierra del Fuego.
Impuestos sobre el Valor Añadido (IVA)
Los impuestos sobre el valor añadido, más conocidos como impuestos sobre el IVA, son una forma común de impuesto sobre el consumo. La parte del valor añadido es la diferencia entre las ventas de una empresa y su coste de compra de servicios o bienes a otra empresa.
¿Quiénes son los que tributan?
Argentina grava con el IVA los bienes y servicios originarios del país. El impuesto se liquida mensualmente y se considera “inicio” del hecho lo más temprano posible: la entrega de bienes, la prestación del servicio, la emisión de la factura o el recibo.
Tipo Impositivo
Argentina tiene un tipo impositivo normal del IVA del 21%. Se cobra sobre el precio neto de la transacción. Este impuesto del IVA es uno de los más altos que se cobran en América Latina. No obstante, algunos bienes y servicios están sujetos a un tipo inferior del 10,5%, y Argentina no aplica IVA alguno a las exportaciones.