En la última reforma a la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (LIEPS), se incluyó en el inciso H) de la Fracción I del Artículo 2o una cuota por combustible fósil, también conocido como impuesto al carbono.
En este inciso, se especifica el combustible fósil y la cuota que se tendrá que pagar por litro o tonelada producido [1].
Por ejemplo, en el caso de las gasolinas, por cada litro producido se le cobrará a PEMEX Refinación 10.38 centavos, mientras que por cada litro de diésel se cobrará 12.59 centavos por litro [1].
Efectos del Impuesto al Carbono en los Precios de los Combustibles
A través del desglose realizado en el Cuadro 1, se puede observar que el impuesto al carbono tiene los siguientes efectos:
- Provoca el aumento del precio del productor.
- Por consiguiente, el precio reportado a la estación de servicio incrementa.
- Reduce la brecha que existe al restar el Precio neto de venta en la TAR y el Precio del productor.
Recaudación del Impuesto al Carbono
Para poder lograr una estimación aproximada de la recaudación del impuesto al carbono, se tomó en consideración el volumen de ventas de petrolíferos que proporciona el SIE (Sistema de Información Energética) y las cuotas que se establecen en la LIEPS de cada combustible fósil.
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De tal manera que, a partir de estos datos, se suma el volumen de ventas de cada petrolífero de enero a junio (datos disponibles) y el resultado se multiplica por su cuota correspondiente.
Finalmente con el resultado de cada multiplicación, este se suma para obtener la recaudación aproximada que ha logrado el impuesto al carbono.
De acuerdo a la LIF 2014, por concepto del impuesto al carbono, se espera recaudar 14,641.7 millones de pesos (mdp) [2].
A partir de los ejercicios anteriores, se puede concluir que la cuota sobre los combustibles fósiles ayuda a recaudar efectivamente sobre la producción de petrolíferos.
Contexto Internacional y el Acuerdo de París
Para cumplir con sus metas climáticas, países en todo el mundo tienen que adoptar medidas costo-eficientes.
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El año 2015 cerró con la aprobación del Acuerdo de Paris.
Este acuerdo jurídicamente vinculante para todos los partidos firmantes establece el objetivo de lograr que el aumento de las temperaturas se mantenga bastante por debajo de los dos grados centígrados.
Para cumplir con sus metas climáticas (Contribuciones Determinadas al Nivel Nacional, NDCs), las naciones tienen que adoptar diferentes medidas costo efectivas.
Como instrumento fiscal, estos impuestos establecen un precio al carbono a través de la definición de una tasa fiscal en las emisiones de GEI o en el contenido de carbono de combustibles fósiles.
En los últimos tres años el número de instrumentos de fijación de precios del carbono (o “carbon pricing” en inglés) creados o previstos casi se ha duplicado de 20 en 2012 a 38 en 2015, cubriendo alrededor de 12 por ciento de las emisiones globales.
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Impuesto al Carbono en México
En México, como parte de la iniciativa de Reforma Fiscal enviada al Congreso en 2013, se implementó un impuesto al carbono: El impuesto a los combustibles fósiles por contenido de carbono.
Con el objetivo de intercambiar experiencias con expertos internacionales y tomadores de decisión sobre el diseño efectivo, implementación e integración de impuestos al carbono con otros instrumentos de la política pública que promuevan una economía baja en emisiones, se organizaron dos talleres, uno con tomadores de decisiones mexicanos, el otro con el sector privado.
Durante el taller se presentaron diferentes ejemplos de mecanismos de establecimiento de un precio al carbono en Europa, Estados Unidos, Latinoamérica y Sudáfrica.
Objetivos y Diseño de los Impuestos al Carbono
Los impuestos al carbono tienen dos objetivos principales: La reducción de emisiones de CO2 y el aumento de ingresos públicos.
El segundo muchas veces es la razón principal por parte de las Secretarías de Hacienda mundiales por la que se decide implementar un impuesto.
Los actores ambientales priorizan el efecto de mitigación.
El impacto en términos de crecimiento económico depende principalmente del diseño del impuesto ambiental, de la restructuración del sistema fiscal (ver el concepto de tax-shifting abajo) y de la manera en la que sus ingresos están utilizados.
Todos los impuestos al carbono existentes difieren en su diseño y por lo tanto en sus tasas impositivas.
En Portugal, dónde se implementó el impuesto al carbono en 2014, el precio del carbono está en 4 Euros por tonelada de CO2 (EUR/tCO2).
En British Colombia el precio inicial era de 10 USD/tCO2 en 2008 y ahora está en 30 USD/tCO2.
Suecia es uno de los países con el impuesto más alto de más de 100 USD/tCO2.
Se estima por el Fondo Monetario Internacional que para cumplir con la meta global de 2.5 grados hasta el 2030, el precio al carbono debería de llegar a aproximadamente 60 USD/tCO2 en 2030.
El atractivo y la aceptación de instrumentos fiscales por parte de los ciudadanos dependen del uso de los ingresos recaudados ya que este determina el impacto percibido por la población.
- “Tax-Shifting”: Este concepto se refiere a la reducción de la distorsión fiscal de un impuesto con los ingresos recaudados de un nuevo impuesto.
- Paquetes de Políticas: Para lograr un impacto de mitigación de una manera costo-eficiente, se sugiere de combinar varias políticas: Un impuesto al carbono, medidas para fomentar la investigación y el desarrollo (R&D) y un impuesto de un recurso sobre la explotación de recursos naturales.
- Earmarking: Muchas veces se argumenta que los ingresos de un impuesto ambiental deberían estar usados para proyectos de cambio climático para aumentar el impacto ambiental del impuesto.
Aunque en general está considerado como una buena iniciativa, existen argumentos y ejemplos que muestran que la asignación de ingresos conocido como “earmarking”, no es necesariamente la decisión más eficiente desde un punto de vista fiscal.
Existe una gran variedad de expectativas del uso de ingresos de impuestos al carbono.
En práctica todas las naciones deciden del uso considerando las prioridades de sus agendas políticas.
En Alberta (Canadá) por ejemplo los ingresos están usados para financiar tecnologías de adaptación y mitigación al cambio climático y en pagar un fondo de ajuste para asistir a los 60 por ciento más pobres de la población en cuanto a los costos de transporte y calefacción más elevados.
En los últimos años el gobierno mexicano ha reducido los subsidios energéticos de 6.1% del PIB en 2012 a 2.3% en 2015.
La gran mayoría (73%) de los subsidios está destinada al petróleo.
Muchos países han liberalizado los precios de combustibles fósiles.
En 2013, México comenzó una reducción gradual del subsidio a combustibles fósiles, hasta llegar a convertirlo, en 2015, en un impuesto.
Si bien se debe de reconocer el esfuerzo de haber eliminado el subsidio a combustibles fósiles, el incentivo fiscal al consumo de gasolinas en la frontera norte creció 6.3 veces, en términos reales, de 2013 a 2016 (OCDE 2017).
El estímulo fiscal fronterizo provoca que el precio dé señales que no reflejan el valor real de la gasolina a lo largo de la cadena de suministro.
Esto tiene implicaciones económicas y ambientales.
Este año se cumple una década del inicio de vigencia del impuesto al carbono en México. ¿Por qué hablar del impuesto al carbono?
La emergencia climática requiere que bajemos emisiones de GEI para mitigar el calentamiento global.
La razón es que al tasar precios al dióxido de carbono (CO2) o sus equivalentes e integrarlos en los costos de los productos y servicios, los precios finales -que serían lógicamente más altos- incentivarían a los consumidores a buscar sustitutos a menores precios.
De esta manera, la economía lograría tener una transformación hacia una mayor integración de productos y servicios libres de producción de GEI, incluyendo la energía que se usa en los procesos productivos.
El principal atractivo de establecer un precio a estas emisiones para tasar el impuesto radica en dos elementos: i) su capacidad para recaudar y ii) su idoneidad para aplicar los fondos a proyectos de mitigación de GEI.
Es decir, como lo plantea la OCDE, los recursos recaudados por esta medida pueden aumentar los ingresos públicos y aliviar la presión que sobre las finanzas del Estado ejerce el tránsito hacia una economía más limpia.
Desde el punto de vista económico, los GEI son considerados como un mal público, una externalidad negativa que afecta a todos y llama a la necesidad de que el gobierno intervenga.
Una manera de hacerlo es a través de la política fiscal y estableciendo precios al carbono para modificar la rentabilidad que obtiene un activo en un periodo comparado con un punto de referencia3 (lo que se conoce como “rentas relativas”).
Es pertinente una recapitulación breve de los puntos positivos de este gravamen.
Por otro lado, entre las consideraciones en contra del impuesto al carbono, la principal, es que incrementa los precios de los bienes y servicios intensivos en emisiones.
Esto afecta sobre todo a los hogares de bajos ingresos al sufrir un impacto desproporcionado en sus bolsillos.
Precisamente, para evitar que este impuesto resulte regresivo, existen consideraciones importantes como las políticas distributivas.
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