Para el caso de Bogotá, el proceso de valorización de la tierra se puede rastrear desde la segunda mitad del siglo XIX, cuando la desamortización de bienes de la iglesia y del Estado, a partir de 1861, abrió la posibilidad para un reducido grupo de invertir los excedentes de capital obtenidos en el comercio o en el sector agropecuario en bienes raíces y particularmente en tierras (Castro, 2015).
En los últimos años del siglo XIX, el carácter especulativo del mercado de tierras entró en una nueva etapa con la urbanización de algunos terrenos en inmediaciones de la ciudad consolidada. Fue un periodo en que en el negocio urbanizador predominó la venta de predios sobre la construcción de vivienda.
En las consideraciones de los urbanizadores no entraron los factores de riesgo inherentes a la construcción, como la variabilidad de los precios de los materiales, la mano de obra y, en general, las grandes inversiones que implicaba la construcción de viviendas. En términos generales, fue un negocio de baja inversión y, por lo tanto, de bajo riesgo.
El Problema de la Vivienda Obrera y la Especulación
Pero el tema de la vivienda obrera no solo fue visto como un problema higiénico, sino también como un negocio especulativo. Desde finales del siglo XIX, una compañía constructora privada ya había intentado, sin éxito, iniciar la construcción de viviendas baratas para arrendarlas o venderlas (Osorio, 1893).
Pero, la inestabilidad de las condiciones económicas y políticas de fin de siglo, con las consecuentes fluctuaciones de los precios de los materiales y la disponibilidad de la mano de obra hicieron que este tipo de iniciativas no lograran consolidarse. En su lugar, se concretaron modelos muy diferentes, algunos de los cuales lograron consolidarse en lo sucesivo.
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La Concentración de la Tierra a Inicios del Siglo XX
A inicios del siglo XX la tierra sobre la cual se podía extender la ciudad (y, de hecho, sobre la cual se extendería en los próximos cuarenta años) estaba en manos de menos de un centenar de propietarios. La hacienda de Chapinero, esto es: la totalidad de las tierras entre el río Arzobispo y la parte más alta de los cerros orientales, un área cercana a las 2600 hectáreas, estaba en manos de treinta propietarios (Mantilla, 1974; Bello & Ramírez, 1983; Carrasquilla, 1998).
Características Físicas del Territorio
En términos de sus condiciones físicas, este territorio era muy heterogéneo. En los Cerros Orientales existían zonas de explotación de piedra, areneras, minas de carbón y chircales para la fabricación de ladrillos, además de los bosques de explotación para madera.
La franja entre la Carrera 7 y el ferrocarril del Norte (Av. Caracas) tenía una topografía suave que facilitaba el drenaje de las aguas lluvias y las aguas servidas. Además, era una zona privilegiada por su fácil comunicación con el centro de la ciudad y por encontrarse próxima a las fuentes de agua de los cerros orientales y, en general, a la red de acueducto.
La zona al occidente de la vía del ferrocarril del norte era una zona relativamente plana, fácilmente anegadiza y con numerosas zonas pantanosas y de humedales, y tuvo un uso agropecuario hasta que se comenzó a urbanizar en los últimos años del siglo XIX. Una parte importante de esta zona estaba atravesada por el río Arzobispo y las diferentes quebradas que conformaban su cuenca, que a medida que desaguaban en él lo contaminaban con las aguas servidas que recogían a su paso por la ciudad.
Estas diferencias y otras, como la cercanía a los caminos públicos, las redes de acueducto y alcantarillado, o la facilidad de transporte, definieron el destino socio-económico de cada uno de estos sectores, como se verá más adelante. También, determinaron los precios de la tierra y los paisajes urbanos que se consolidaron con el tiempo.
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De esta manera, la distribución de la población estuvo definida por el poder adquisitivo de cada grupo socio-económico: los lugares más favorables fueron ocupados por los grupos de mayores ingresos y los menos favorables por los de menores ingresos.
Por último, si bien, las motivaciones que dieron lugar al cambio de uso de la tierra aún están por estudiarse, es muy probable que estuvieran relacionadas con el cambio de las condiciones socio-ambientales y económicas, así como con la progresiva división de las haciendas que conllevó a una reducción en las condiciones de productividad.
La subdivisión de las parcelas entre los herederos de una misma familia debió dar lugar a menores ingresos por arriendos o explotación agropecuaria o minera. Esto obligó en muchos casos a buscar otras formas de mejorar las rentas de determinados lugares.
Las zonas de la parte alta tradicionalmente asociadas con el abastecimiento de materiales (piedra, madera, arena, cal, arcilla para la fabricación de ladrillos y loza) favorecieron el establecimiento de una población vinculada a estos oficios y, en general, de una población pobre.
Los propietarios de los terrenos de esta zona vieron una oportunidad para obtener una renta adicional en el arrendamiento de pequeñas parcelas para la construcción de vivienda de aquellos que no estaban en capacidad de acceder a un espacio en otro lugar de la ciudad.
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Fue así como la zona del paseo Bolívar, la vía en el límite oriental de la ciudad entre el barrio Egipto y el parque de la Independencia, se fue poblando en ambos lados de la vía con habitaciones de precarias condiciones (Colón, 2005). Otros propietarios de tierras permitieron el establecimiento de familias pobres dentro de sus predios a cambio de arriendos o trabajos de mejoras de los predios.
La Financiación de la Urbanización
La financiación fue uno de los grandes escollos a los que se vieron enfrentados quienes contemplaron alguna iniciativa en el campo de la urbanización. Tal vez por ello, la escala de la urbanización se mantuvo en unas dimensiones francamente modestas hasta finales del siglo XIX: a lo sumo unas pocas manzanas en los márgenes de la ciudad consolidada.
La posibilidad de ampliar el mercado y la escala de la urbanización dependía de las fuentes de crédito. Los urbanizadores necesitaban financiar la compra de tierras y las obras de urbanización, y los consumidores, por su parte, particularmente aquellos de ingresos medios y bajos, necesitaban financiar la compra de predios.
Para superar este escollo, los urbanizadores idearon formas de financiación directa con los dueños de la tierra y los consumidores. En el primer caso, para las compras de los predios a urbanizar, una de las modalidades fue la compra mediante hipoteca.
Los urbanizadores adquirían predios que quedaban hipotecados a nombre del propietario de la tierra hasta que estos terminaran de pagar las cuotas pactadas. De esta forma, el pago del predio dependía del éxito del negocio urbanizador.
Pero el desafío consistió en la creación de un mercado para los sectores de bajos ingresos. Para ello, fue necesario, además de conseguir tierra barata, idear un sistema de financiación para quienes no calificaban para créditos bancarios.
Los urbanizadores vendían los lotes mediante una hipoteca directa con el comprador, quien debía pagar el valor total en cuotas mensuales en un plazo de hasta cinco años. Este fue el método inaugurado, hasta donde se tiene noticia, por Antonio Izquierdo, y utilizado en lo sucesivo por casi todos los urbanizadores.
Los mecanismos de financiación estatales no lograron convertirse en un verdadero contrapeso de los privados. En todo el periodo no existió una política de crédito hipotecario dirigido a sectores de bajos ingresos.
El Papel de la Administración en la Consolidación del Mercado
El papel de la administración en la consolidación del mercado fue definitivo. Los inversores consideran aquellos factores que podrían potencialmente alterar los precios de la propiedad, y uno clave es la actividad del gobierno (Logan & Molotch, 1987). Polanyi (1944, citado por Logan & Molotch, 1987) va más lejos al afirmar que la regulación y los mercados han crecido juntos.
En el caso de Bogotá, la administración municipal intervino de diferentes maneras en este proceso que ya amenazaba con adquirir proporciones alarmantes para mediados de la década de 1920. La legislación municipal osciló entre normas para la regulación de la urbanización y aquellas para estimular el desarrollo que, por lo general, enmendaban o derogaban algunas consideraciones hechas en las primeras.
En este sentido, la normativa de comienzos del siglo XX fue reformada varias veces con el propósito de adaptarla al desarrollo creciente de la ciudad. Pero, la falta en casi todo el periodo de una dependencia que se encargara de revisar y armonizar esta normativa dio lugar a que el conjunto fuera ambiguo y algunas veces contradictorio.
Esto favoreció a que, en paralelo a la normativa de regulación, se produjera una normativa de excepción que aprobó varios de los barrios en los que se comenzaron a vender predios. Esta normativa de excepción fue la que, según los técnicos encargados de expedir las licencias en la época, abrió la posibilidad para que en lo sucesivo se asumiera la norma con una gran flexibilidad.
Algunas de las medidas implementadas fueron: (i) Exenciones tributarias para estimular el crecimiento; (ii) Aplicación de valorización sobre obras públicas; (iii) Exención de impuestos para predios de poco valor.
Estas medidas buscaban promover la construcción de viviendas, particularmente la de sectores obreros. Se promovió la construcción de lotes y la edificación de habitaciones, así como los servicios públicos de acueducto y alumbrado para dichas viviendas.
La Expansión Acelerada de la Ciudad y sus Consecuencias
La acelerada expansión de la ciudad y el patrón de urbanización, cada vez más disperso, pueden ser explicados en parte por un fenómeno de escasez artificial que fue definida por varios actores. En primer término, por los propietarios de tierra urbana o periurbana que dejaron sin desarrollar sus lotes en espera de un momento favorable para hacerlo.
Por otra parte, por quienes especularon con la compra de predios en los nuevos barrios para venderlos cuando las mejoras de los vecinos y de la municipalidad en materia de infraestructura y servicios hubieran incrementado su valor. Es posible que los propios urbanizadores llegaran en algunos momentos a ralentizar las ventas si los precios del mercado o las circunstancias no les eran favorables.
Por último, no existieron mecanismos de regulación de los precios de la tierra, lo cual favoreció la dispersión y una estratificación espacial muy desigual. Los urbanizadores estratificaron las diferentes zonas de la ciudad según las condiciones y posibilidades para su urbanización y, de la misma manera, determinaron submercados destinados a los diferentes sectores socioeconómicos.
Es probable que esto haya ocurrido bajo una dinámica de ensayo y error. Las medidas restrictivas adoptadas por la administración municipal (fijación de un perímetro urbano e impuestos a predios vacantes), que pretendían regular la construcción de la ciudad, debieron encarecer el suelo urbano y periurbano, lo que impulsó la urbanización de terrenos cada vez más lejanos con el propósito de proveer suelos baratos a una población de escasos recursos en aumento.
En esencia, las medidas de control del crecimiento físico de la ciudad resultaron ser contraproducentes. La definición del perímetro urbano, como de las demás medidas coercitivas, se dio en medio de fuertes tensiones sociales y presiones por parte de los diferentes grupos de actores (propietarios de la tierra, habitantes de los barrios obreros, urbanizadores, concejales y técnicos de la administración) en defensa de intereses muy diversos, unos a favor del crecimiento de la ciudad y la inclusión de sus predios dentro del perímetro urbano, otros a favor de un desarrollo más racional.
Consecuencias de la Ausencia de Regulación
La ausencia de una legislación que controlara los usos de la tierra dejó en manos del sector privado la estructura de la ciudad. La distribución de la población y la concentración de las actividades urbanas en ciertas zonas de la ciudad quedó en manos de los urbanizadores. Las decisiones de urbanizar para los diferentes sectores socioeconómicos fueron ante todo definidas por el mercado no por un plan definido desde el municipio.
Solo hasta 1944 el municipio dispuso del primer plan de zonificación que les permitió a los técnicos tener alguna incidencia en estos aspectos (Acuerdo 21 de 1944). Relacionado con lo anterior, las consecuencias más evidentes fueron la segregación y la desigualdad en la distribución de servicios públicos.
El rezago de extensas zonas de la ciudad en materia de servicios públicos se evidencia en el censo de 1938 que muestra que las zonas de mayor concentración de barrios obreros carecían de casi todos los servicios básicos. El estudio realizado por la Contraloría en 1946 deja ver que, si bien, había zonas “predominantemente obreras” y otras para sectores medios y altos, la mezcla era evidente.
Desde 1940, el entonces alcalde Germán Zea había expresado la “[…] necesidad de dividir la ciudad en sectores, en zonas para agrupar en cada una de ellas a los habitantes por su clase o actividades…” (Citado en Amato, 1968, p. 222). Para Amato (1968) esta iniciativa respondía a la preocupación de las élites porque sus nuevas áreas residenciales estuvieran rodeadas de usos indeseables y particularmente de barrios obreros.
El Acuerdo 21 de 1944 definió el primer plan de zonificación para la ciudad, algo que estaba en estudio desde 1933. Por último, fue evidente el endoso del presupuesto público futuro por cuenta de las obras de urbanización no realizadas o parcialmente realizadas por los actores privados (acueducto, alcantarillado, pavimentación, canalización de ríos). En lo sucesivo, una de las principales tareas del Municipio y uno de los principales rubros del presupuesto municipal fue el de construcción de las redes de servicios públicos.