El sistema tributario mexicano ha sufrido diversas y constantes modificaciones a lo largo del tiempo. A pesar de múltiples ajustes, adecuaciones e, incluso, reformas a las diversas leyes fiscales y de importantes cambios en la administración de los tributos, la recaudación en relación al Producto Bruto Interno (PIB) -la carga o presión tributaria-, ha permanecido relativamente estable en los últimos cincuenta años. México, por su parte, tan sólo 10%, también muy por debajo de Brasil (que recauda más de 30% del PIB), Chile (22%) y Argentina (20%), economías con similar nivel de desarrollo. El incremento de los ingresos tributarios en México es fundamental para ampliar el desarrollo social, aunque a la par, debe darse en sintonía con la promoción del crecimiento y la competitividad de la economía en los mercados mundiales.
Contexto Histórico y Desafíos de la Recaudación Tributaria en México
El problema de la baja carga tributaria en México es un asunto añejo y, junto con la concentración de las rentas públicas en manos federales y la abultada aportación al total de los tributos que hace la Ciudad de México, donde se concentra el domicilio fiscal de muchos de los contribuyentes, han caracterizado el sistema impositivo mexicano a lo largo del siglo XX y lo que va del XXI. En este período, se han llevado a cabo diversas reformas tendientes al incremento de la recaudación tributaria, aunque con resultados bastante limitados.
Gran parte de la explicación se encuentra en: a) la poco eficaz y eficiente administración tributaria; b) el enorme gasto fiscal (i.e., exenciones, privilegios, tratamientos especiales); c) la percepción negativa que los causantes tienen sobre el comportamiento del gobierno y, d) la constante incertidumbre en materia hacendaria. Los reducidos ingresos tributarios se han parcialmente compensado mediante los recursos extraordinarios que la producción y exportación de petróleo le proporciona al fisco federal -notablemente por la vía de los ingresos no tributarios: i.e., en particular el derecho ordinario sobre hidrocarburos- y la limitada colocación de deuda pública, en particular la interna.
El estancamiento de la carga tributaria ha significado que el equilibrio en las finanzas públicas de los últimos años, se haya logrado principalmente mediante la contención del gasto público, particularmente el de inversión. Como resultado de la insuficiencia de gasto público, adecuadamente financiado con ingresos tributarios crecientes, se ha ido construyendo, a lo largo de los años, un déficit acumulativo de desarrollo económico, que ya ha puesto en entredicho las posibilidades de crecimiento económico y desarrollo social en el país en los años por venir.
La construcción en México de un sistema tributario eficaz, eficiente, equitativo, justo, acorde a las necesidades de una economía con profundos rezagos económicos y sociales y, por supuesto, competitiva en el entorno económico de la globalidad de los mercados, implica profundas reformas en los instrumentos tributarios, en la gestión tributaria, en el diseño de la política tributaria y, sobre todo, su articulación con las políticas de gasto público y crecimiento económico.
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El Servicio de Administración Tributaria (SAT): Estructura y Funcionamiento
El Servicio de Administración Tributaria es el órgano encargado de la gestión tributaria en México. El domicilio del Servicio de Administración Tributaria será la Ciudad de México, donde se ubicarán sus oficinas centrales.
Para el cumplimiento de sus funciones y mejora continua, el Servicio de Administración Tributaria recibirá anualmente recursos para destinarlos al mejoramiento de la infraestructura y servicios de atención al contribuyente, la modernización y automatización integral de sus procesos, la investigación e incorporación de nuevas tecnologías en apoyo de las funciones recaudadoras, fiscalizadoras y aduaneras y la instrumentación del Servicio Fiscal de Carrera y prestaciones derivadas del mismo.
Estos recursos se asignarán con base en los esfuerzos de productividad y eficiencia del propio órgano, una vez que se hayan tomado en cuenta aquellos factores que determinan la evolución de la recaudación y que sean ajenos al desempeño del Servicio de Administración Tributaria. En caso de que los recursos asignados conforme al párrafo anterior no se ejerzan en su totalidad durante el ejercicio para el cual fueron programados, el Servicio de Administración Tributaria deberá constituir una reserva con este excedente, la cual no podrá sobrepasar el 25 por ciento de los recursos totales asignados durante el ejercicio anterior.
Asimismo, la institución hará las previsiones necesarias para devolver a los contribuyentes, por cuenta de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, las cantidades que, en su caso, corresponda.
Reformas Tributarias y su Impacto en la Recaudación (2002-2009)
El sistema tributario mexicano experimentó varias modificaciones en las tasas de impuestos clave en los años previos y posteriores a 2006, buscando mejorar la recaudación.
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Impuesto Sobre la Renta (ISR)
El ISR es el impuesto que grava los ingresos generados (o rentas), tanto de las personas físicas como de las morales. Durante el período de 2002 a 2005, se disminuyó la tasa de ISR, para pasar de 35% en 2002, a 30% en 2005, para personas morales, y de 40% a 30%, para personas físicas. Como consecuencia, la recaudación del ISR, pasó de representar el 4.4% del PIB en 2002, al 4.1% en 2005. Esto se dio con tasas de crecimiento medianamente altas del PIB, lo que nos indica que, aunque la recaudación monetaria pudo haber aumentado, éstos aumentos fueron menores a los crecimientos experimentados por el PIB.
El ISR sufrió nuevas disminuciones en este período, pasando la tasa, tanto para personas morales como físicas, a 29% en 2006 y a 28% en 2007. A pesar de dichas disminuciones, se puede observar que la recaudación aumentó a 4.3% del PIB en 2006 y a 4.6% del PIB en 2007. Se puede observar que, durante este período, la menor recaudación se dio en 2009, con un 4.9% del PIB y la máxima en 2013, con un 5.9% del PIB.
En este período, se crearon dos nuevos impuestos al ingreso, el IETU y el IDE [2]. La recaudación de los mismos está englobada con la del ISR para objeto de este análisis. La tasa del IETU en 2008 fue de 16.5%, para pasar a 17.0% en 2009 y a 17.5% de 2010 en adelante. Por su parte, el IDE gravaba a una tasa de 2% los depósitos bancarios en efectivo mayores a $25,000 en 2008, y, a partir de 2010, a una tasa de 3%, los depósitos mayores a $15,000.
Impuesto al Valor Agregado (IVA)
El IVA es un impuesto indirecto, en donde el agente económico que lo recauda no es generalmente quien termina soportando la carga fiscal. En 1990, la tasa general del IVA era de 15%, de 6% en ciudades fronterizas y de 20% para artículos de lujo. Para 1992, la tasa general se disminuye a 10%. En 1995, se aumenta la tasa general del IVA a 15% y la tasa en ciudades fronterizas a 10%. Dichas tasas no sufrieron cambios por un período de 15 años.
Los aumentos en las tasas de IVA tuvieron un impacto positivo en la recaudación. Durante estos 15 años, la recaudación del IVA tuvo una tendencia al alza, iniciando en 2.3% del PIB en 1995 y terminando en 3.4% del PIB en 2009. Durante este período, el crecimiento del PIB tuvo diferentes altibajos, inclusive llegando a tener tasas negativas en 1995, 2001 y 2009. Sin embargo, estos altibajos en el PIB no afectaron la recaudación por concepto de IVA, ya que, medida como porcentaje del PIB, fue en constante aumento, con excepción de 2009, en donde disminuyó ligeramente.
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A continuación, se presenta un resumen de las principales variaciones en las tasas de ISR e IVA, así como su impacto en la recaudación alrededor del año 2006:
| Año | Impuesto | Tasa Personas Físicas (%) | Tasa Personas Morales (%) | Tasa General IVA (%) | Tasa Fronteriza IVA (%) | Recaudación (% PIB) | Observaciones Clave |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1995 | IVA | 15 | 10 | 2.3 | Aumento de tasa general y fronteriza | ||
| 1999 | ISR | 40 | 35 | Aumento de tasas de ISR | |||
| 2002 | ISR | 40 | 35 | 4.4 | Inicio del período de reducción de tasas de ISR | ||
| 2005 | ISR | 30 | 30 | 4.1 | Reducción de tasas de ISR | ||
| 2006 | ISR | 29 | 29 | 4.3 | Nuevas disminuciones en tasas de ISR | ||
| 2007 | ISR | 28 | 28 | 4.6 | Disminución de tasas de ISR | ||
| 2008 | IETU/IDE | 16.5 (IETU) | Introducción del IETU (16.5%) y IDE (2%) | ||||
| 2009 | IVA | 15 | 10 | 3.4 | Recaudación de IVA en tendencia al alza | ||
| 2010 | IVA | 16 | 11 | 3.8 | Aumento de tasa general y fronteriza de IVA |
Factores Determinantes de la Recaudación
En teoría, se esperaría que, a mayor tasa de impuestos y a mayor crecimiento económico, la recaudación sería mayor. A partir de lo mostrado, se puede observar que, en términos generales, tanto las tasas de los impuestos como el crecimiento del PIB tienen una relación directa con la recaudación; es decir, se confirma lo esperado. Sin embargo, existen otros factores que pueden impactar la recaudación de manera considerable (exenciones, deducciones autorizadas, tasas preferentes, medidas para aumentar la base de contribuyentes, credibilidad de la autoridad, etc.), los cuales, en otra oportunidad, deben de ser analizados a profundidad para comprender más a fondo los determinantes de los aumentos o disminuciones en los ingresos tributarios.
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