Los elevados niveles de desigualdad distributiva son uno de los rasgos más característicos de la situación económica y social en América Latina, donde un pequeño porcentaje de la población concentra gran parte de la riqueza, mientras un significativo número de habitantes se encuentra por debajo de los niveles de subsistencia. Esto hace particularmente importante la acción del Estado en cuanto a políticas distributivas, mediante el uso tanto de instrumentos relacionados con el gasto público como de aquellos vinculados a los sistemas tributarios.
En términos generales, la política tributaria tiene dos maneras de influir en la distribución del ingreso: en primer lugar, mediante el nivel de los ingresos fiscales que pueden destinarse al financiamiento del gasto social y, en segundo lugar, a través de los impuestos directos, como por ejemplo, la imposición a la renta y a los patrimonios. Para aumentar el impacto redistributivo de la política fiscal no solo interesa generar una cierta cantidad de recursos que financien el gasto público (y, en particular, el social), sino que es importante tener en consideración a los segmentos de la población que aportan estos fondos. No obstante, la búsqueda de mayor equidad no es un proceso carente de ambigüedad, ya que equidad es un concepto con múltiples dimensiones, cargadas de connotaciones valorativas.
Este artículo tiene como objetivo aportar al debate sobre la relación entre sistema tributario, equidad y desigualdad distributiva.
Justicia, Equidad e Igualdad en el Ámbito Tributario
Aunque existen otros instrumentos de la acción pública que generan repercusiones en términos de equidad, la política fiscal, que afecta los ingresos y los gastos públicos, es un elemento clave para incidir en la distribución de los ingresos. Conviene señalar que la equidad debe ser diferenciada de otros términos próximos, como justicia o igualdad, y vincularse a la actuación de los poderes públicos para asegurar a los ciudadanos un trato igualitario y justo. Tal vez el principal factor diferenciador entre estos conceptos es que, frente al componente normativo de la equidad, la igualdad tiene un significado más descriptivo y sirve para explicar las diferencias que existen entre personas, grupos o territorios. La igualdad constituye un principio en el cual lo determinante es que los individuos son iguales ante la ley, y el mismo generalmente ha sido recogido por las constituciones de la mayoría de los países.
El principio de equidad tiene una clara conexión con el sistema tributario y ha sido objeto de especial atención en ese ámbito. El principio de equidad impositiva, a su vez, hunde sus raíces en dos criterios básicos que pretenden justificar la aplicación y el reparto de los impuestos:
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- El criterio del beneficio, que alude a la necesidad de establecer los tributos en función de los beneficios que los individuos obtienen de los poderes públicos.
- El criterio de capacidad de pago, que pone el acento en la capacidad económica de las personas para repartir las cargas impositivas y tiene su fundamento en las teorías del sacrificio igual, que a su vez sirvieron para justificar la aplicación de criterios de progresividad.
El principio de equidad o de justicia tributaria es, sin duda, el que más interés suscita cuando se plantea un proceso de reforma fiscal o se quieren analizar las características de un sistema tributario. De acuerdo con este principio, el sistema impositivo tiene que ser equitativo en la distribución de las cargas fiscales entre los distintos sujetos que forman la colectividad y acomodarse a sus diferentes circunstancias. Trata, pues, de concretar una idea de justicia en el ámbito tributario que se vincula a la función de redistribución de la renta y la riqueza que debe desarrollar el sector público.
Pilares de la Equidad Tributaria: Horizontalidad y Verticalidad
La equidad tributaria se refiere a un principio fundamental en la política fiscal que busca que el sistema tributario sea justo y equitativo para todos los contribuyentes. Podría formularse mediante la afirmación de que «todas las personas deben contribuir en la misma forma al sostenimiento de las cargas públicas».
De aquí se desprenden de manera inmediata los dos criterios en los que se ha acostumbrado a concretar su aplicación:
- Equidad horizontal: Implica que personas en situaciones económicas similares deben pagar impuestos similares. El concepto “horizontal” supone que quienes están en igual situación, en términos de capacidad contributiva, deben tributar el mismo monto de impuesto. La equidad horizontal se aproxima al principio de igualdad en el sentido de que dos individuos con capacidad económica igual deben tributar igual.
- Equidad vertical: Significa que aquellos con mayores ingresos o riqueza deben contribuir más al sistema tributario que aquellos con menos ingresos o riqueza. El término “vertical” significa que quienes se encuentren en diferente nivel en términos de capacidad contributiva, deben tributar importes distintos. La equidad vertical propende porque el individuo con mayor capacidad de pago debe soportar una mayor carga tributaria, que se aproxima más a la filosofía de la equidad como tal.
Para la equidad vertical es fundamental el uso de tasas progresivas en donde la alícuota aumenta más que proporcionalmente con el incremento de la base imponible. La progresividad implica que las tasas impositivas aumenten a medida que los ingresos o la riqueza de un contribuyente aumenten. Ello es lo opuesto a un impuesto regresivo en donde la fracción del ingreso que se destina para pagar el impuesto disminuye al aumentar éste.
Existen ciertos indicadores que permiten calificar en términos económicos la situación personal del contribuyente, los cuales ponen de manifiesto la capacidad contributiva en las personas físicas. En el impuesto a la renta personal de carácter global, la posición tradicional y generalmente predominante, entiende que dicha “capacidad” está referida a las personas físicas ya que es en ellas que es posible considerar algunos indicadores entre los cuales se pueden mencionar: los vinculados con el ingreso mínimo para subsistir, gastos de enfermedad y de educación, así como las erogaciones necesarias para mantener a personas que están a cargo del contribuyente y que carecen de ingresos suficientes.
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Resulta importante insistir en el criterio de generalidad en el reparto de las cargas impositivas, por las implicaciones que tiene desde la perspectiva del concepto de ciudadanía. Todos los individuos participan en la financiación de los servicios públicos a través del pago de diferentes figuras tributarias, unas más explícitas (impuesto sobre la renta, impuesto sobre bienes inmuebles o predial) y otras más opacas (la imposición indirecta), y es importante que los ciudadanos lo sepan. Solo de ese modo pueden demandar servicios de calidad y una actitud firme de los gobiernos para garantizar la estabilidad social y económica.
Desafíos de la Equidad Tributaria en América Latina
Más allá de la evolución reciente, América Latina continúa siendo una de las regiones más desiguales del planeta. Históricamente, los sistemas tributarios de América Latina han jugado un papel redistributivo modestoo incluso han sido globalmente regresivos, ya sea por el diseño tributario sesgado a las rentas del trabajo, la elevada evasión, los beneficios impositivos o la mayor capacidad para eludir obligaciones tributarias, o porque los individuos más ricos no han sido gravados de acuerdo con su nivel de ingresos o riqueza. Adicionalmente, los sistemas tributarios descansan fuertemente en el componente indirecto de imposición al consumo, que suele tener un impacto distributivo regresivo.
En un estudio reciente realizado para 17 países de América Latina, se observa que en la región el coeficiente de Gini apenas cae tres puntos porcentuales luego de impuestos directos y transferencias públicas monetarias, a diferencia de lo que sucede en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), donde este indicador disminuye en 17 puntos después de la acción fiscal directa.
Impacto de la Política Fiscal Directa en la Desigualdad (Reducción del Coeficiente de Gini)
| Región | Reducción del Coeficiente de Gini (en puntos porcentuales) |
|---|---|
| América Latina | 3 |
| Países de la OCDE | 17 |
En promedio, el 63% de esta reducción en la región proviene de las transferencias públicas en efectivo y el resto, del impuesto a la renta, lo que refleja, por el lado de los ingresos fiscales, la necesidad de fortalecer el impuesto sobre la renta personal aprovechando sus ventajas relativas en materia de eficiencia y equidad distributiva. Una revisión de los estudios disponibles sobre incidencia distributiva de los impuestos da cuenta de que los impuestos más progresivos resultan ser los directos, entre los que se destacan en primer lugar el impuesto a la renta personal y, en menor medida, el impuesto a la renta de las sociedades, seguidos por los impuestos a los bienes personales y al patrimonio. Los más regresivos resultan ser las contribuciones a la seguridad social, los gravámenes sobre los cigarrillos y las bebidas alcohólicas, el impuesto al valor agregado (IVA) y los ingresos brutos provinciales.
Es por esto que se afirma que la preeminencia de los impuestos indirectos al consumo y la debilidad del impuesto a la renta personal son los principales determinantes del bajo impacto redistributivo del sistema y, en algunos casos, de la regresividad de la incidencia global.
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Una limitación importante del impuesto sobre la renta personal en América Latina es que se recauda fundamentalmente sobre los asalariados, es decir, recae sobre los trabajadores formales en relación de dependencia, a los que se les retiene en su fuente de ingreso. Esta estructura desbalanceada afecta la equidad horizontal del impuesto, ya que la mayor parte es soportada por este tipo de trabajadores, mientras que los trabajadores independientes tienen mayores posibilidades de evasión y elusión y las rentas de capital se benefician de un tratamiento preferencial, ya sea porque generalmente tributan a una tasa menor o porque simplemente no se encuentran gravadas. Además, la proliferación de regímenes simplificados, que implican una carga tributaria menor, puede significar una erosión adicional a la base imponible de este tributo.
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