La configuración del Ministerio Fiscal y su delicada posición en relación con el principio de división de poderes es una cuestión que genera debate. Esta polémica no es exclusiva del momento presente ni del ámbito español. Existe un descontento generalizado con la situación del Ministerio Fiscal en España.
Es importante destacar que los problemas del Ministerio Fiscal no están relacionados con la capacidad y el trabajo de los fiscales, aunque, como en cualquier grupo numeroso, existen profesionales de diferentes niveles.
Principales causas que dificultan la delimitación del régimen del Ministerio Fiscal
La discrecionalidad del Ministerio Fiscal surge de la apreciación técnica y de la "discrecionalidad implícita". Actualmente, estas decisiones corresponden de manera inmediata al Ministerio Fiscal y de manera mediata y definitiva al Gobierno.
En realidad, el modelo español no se define claramente por ninguno de los tipos existentes, lo que resulta en una fusión de elementos contradictorios.
El modelo español de Ministerio Fiscal
Régimen constitucional del Ministerio Fiscal
La figura del Ministerio Fiscal está regulada en el art. 124 de la Constitución Española. Esta regulación es resultado de la falta de un criterio claro por parte del Poder Constituyente acerca de la naturaleza del Ministerio Fiscal, configurándolo de manera muy abierta y dejando al legislador la tarea de concretar su régimen jurídico.
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Denominación
La denominación de "Ministerio Fiscal" viene establecida constitucionalmente en el art. 124 CE. La legislación ordinaria se limita a atribuir esta denominación al Ministerio Fiscal con carácter exclusivo. Sin embargo, la adecuación de la expresión "Ministerio Fiscal" es cuestionada por algunos, ya que el término "Ministerio" evoca su encaje histórico como un Departamento ministerial. No obstante, los disidentes de esta denominación no han encontrado una alternativa que se imponga fácilmente, dada la disparidad de sus funciones.
Funciones
El Ministerio Fiscal asume una diversidad de funciones. La Constitución Española establece que la finalidad de su acción es la "defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley", así como "la satisfacción del interés social" (art. 124.1 CE). También debe "velar por la independencia de los Tribunales" (art. 124.1 CE, art. 1 EOMF y art. 545 LOPJ).
El Ministerio Fiscal no persigue estos objetivos mediante su propia actuación, sino incitando la acción de los tribunales, para que sean éstos los que a través de sus resoluciones logren estos objetivos. En términos constitucionales, su función es "promover la acción de la justicia" (art. 124.1 CE). Esto no implica que el Ministerio Fiscal intervenga en todo tipo de procesos, sino sólo en aquellos en los que está prevista su actuación.
Sus tareas no están circunscritas al orden jurisdiccional penal, pues actúa también en otros órdenes jurisdiccionales. La función principal del Ministerio Fiscal es la de ejercitar la acción penal, aunque el resto de sus funciones no son meramente secundarias. No puede ser identificado su papel con el de un acusador público, pues en su defensa de la legalidad puede también solicitar la inadmisión, absolución o no imputación. Tampoco debe ser entendido como un representante de los intereses del Estado, labor que corresponde a los Abogados del Estado.
El art. 3.4 señala que el Ministerio Fiscal ejerce sus funciones a través de órganos propios.
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Principios del Ministerio Fiscal
El Ministerio fiscal ejerce sus funciones por exigencia constitucional conforme a tres principios: unidad de actuación, dependencia jerárquica y sujeción a los principios de legalidad e imparcialidad (art. 124 CE).
Principio de unidad de actuación
Este principio implica homogeneidad en el modo de actuar de todos los fiscales, que deberán seguir unas directrices comunes. De tal modo que ante supuestos similares se debe dar una actuación sustancialmente idéntica por parte de cualquier fiscal. Esta unidad de acción se logra mediante el carácter único de la fiscalía, que se proclama claramente en el art. 124 CE. Este carácter único determina que los fiscales no actúan ejercitando una función propia, sino siempre como representantes y por delegación del Ministerio Fiscal entendido como institución.
Así lo establece claramente el art. 2 EOMF. También del art. 541 LOPJ. Factor que explica la imposibilidad de que los miembros del Ministerio Fiscal sean recusados (art. 541 LOPJ). Así se deduce del art. 124 CE. En el mismo sentido, el art. 27 EOMF. La consecución de esa unidad de actuación se logra también, a través de su estructuración jerárquica.
Principio de jerarquía
Esta jerarquía comienza en el Fiscal General del Estado que, en cuanto "ostenta la jefatura superior del Ministerio Fiscal" (art. 22.2 EOMF), puede "impartir a sus subordinados las órdenes e instrucciones convenientes al servicio y al ejercicio de las funciones, tanto de carácter general como referidas a asuntos específicos" (art. 24 EOMF). Prolongándose esta jerarquía a sus diferentes niveles jerárquicos. De tal modo que se atribuyen facultades análogas a "los Fiscales Superiores de las Comunidades Autónomas respecto a los Fiscales Jefes de su ámbito territorial, y ambos respecto de los miembros del Ministerio que les estén subordinados" (art. 26.2 EOMF).
A lo que se añade que el "Fiscal General del Estado podrá llamar a su presencia a cualquier miembro del Ministerio Fiscal para recibir directamente sus informes y darles las instrucciones que estime oportunas" (art. 25 EOMF). Estas instrucciones son vinculantes para quien las recibe. De tal modo que el "Fiscal que reciba una orden o instrucción concerniente al servicio y al ejercicio de sus funciones, referida a asuntos específicos, deberá atenerse a las mismas en sus dictámenes pero podrá desenvolver libremente sus intervenciones orales en lo que crea conveniente al bien de la justicia" (art. 27 EOMF).
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Ahora bien, esta jerarquía interna no opera de manera pura, como lo haría en una estructura administrativa, sino que está sujeta a una serie de limitaciones y contrapesos que tratan de armonizar esta dependencia jerárquica con un cierto respeto a la diversidad de criterio. Como resultado de esta combinación el Ministerio Fiscal queda en una posición a medio camino entre la subordinación jerárquica de un ente administrativo y la independencia propia de la organización judicial.
Concretamente, esa jerarquía interna encuentra atenuación en la posibilidad de los Fiscales que reciben una orden o instrucción de manifestar a sus superiores su disconformidad con ellas, mediante informe razonado, cuando consideren que son contrarias a las leyes o por cualquier otro motivo las consideren improcedentes (art. 27 EOMF). En tales casos, si el "superior se ratificase en sus instrucciones lo hará por escrito razonado con la expresa relevación de las responsabilidades que pudieran derivarse de su cumplimiento o bien encomendará a otro Fiscal el despacho del asunto a que se refiera" (art. 27 EOMF). En la misma idea insiste el art. 6 EOMF, cuando señala que si "el Fiscal estimare improcedente el ejercicio de las acciones o la actuación que se le haya confiado, usará de las facultades previstas en el" art. 27.
Sujeción a los principios de legalidad e imparcialidad
Hay quien niega este extremo, señalando que la influencia del Gobierno en la designación del Ministerio Fiscal no sitúa a éste desde el punto de vista jurídico en una posición de dependencia jerárquica respecto al Gobierno. Al Fiscal General del Estado, según establece el art. 112 CE.
A lo dicho se añade por la legislación ordinaria que, una vez recibido el informe del Consejo General del Poder Judicial, el Gobierno "comunicará su propuesta al Congreso de los Diputados, a fin de que pueda disponer la comparecencia de la persona elegida ante la Comisión correspondiente de la Cámara, en los términos que prevea su Reglamento a los efectos de que se puedan valorar los méritos e idoneidad del candidato propuesto" (art. 31 EOMF). Esta intervención del Congreso supone que en el nombramiento del Fiscal General del Estado participan los tres poderes del Estado.
El Fiscal General del Estado sólo puede ser elegido entre "juristas españoles de reconocido prestigio con más de quince años de ejercicio efectivo de su profesión" (art. 12 EOMF). Su mandato es de cuatro años (art. 31.1 EOMF), no susceptible de renovación salvo que hubiera ostentado el cargo por un período inferior a dos años (art. 31.1 EOMF). Pudiendo ser cesado antes de que concluya su mandato sólo por las siguientes causas: a) a petición propia; b) por incurrir en alguna de las incompatibilidades o prohibiciones establecidas en el EOMF; c) en caso de incapacidad o enfermedad que lo inhabilite para el cargo; d) por incumplimiento grave o reiterado de sus funciones; e) cuando cese el Gobierno que lo hubiera propuesto (art. 31.1 EOMF). Siendo las causas a), b), c) y d) apreciadas por el Consejo de Ministros (art. 31.2 EOMF).
Nótese el dato importante de que su mandato es de cuatro años, lo que sumado a su cese cuando cesa el Gobierno que lo hubiera propuesto (art. 31.1 EOMF). Obviamente esto produce un efecto muy diferente al que se hubiera derivado de haberse previsto un mandato por un periodo de tiempo superior, que hubiera impedido esa coincidencia. Volvemos a reiterar lo que dijimos en su momento, el problema es que no se puede resolver el problema del Ministerio Fiscal sin adoptar frontalmente el cambio de su naturaleza jurídica, que demanda una reforma constitucional para dotarle de auténtica independencia.
A la intervención del Gobierno en su nombramiento se añade otro factor que conduce a la dependencia jerárquica: se faculta a este último para "interesar del Fiscal General del Estado que promueva ante los Tribunales las acciones pertinentes en orden a la defensa del interés público" (art. 112 CE). En principio, el Fiscal General del Estado no tiene obligación jurídica de obedecer al Gobierno, sino tan sólo de valorar la cuestión, dándole al Gobierno una respuesta razonada.
Así se deduce del art. 4 EOMF. Se ha especulado, en tal sentido, si la utilización del término "interesar". En tal sentido, hay quien señala que "interesar" supone que el Gobierno no puede dar órdenes a la fiscalía, lo que situaría al Gobierno en la misma posición en la que se sitúa cualquier otro interesado frente a la actuación del Ministerio Fiscal. Únicamente, señalan, se daría la peculiaridad de que la fiscalía en vez de valorar, como hace habitualmente, únicamente la "viabilidad".
Tienen razón, sin embargo, en nuestra opinión, los que defienden que se trata de un simple eufemismo que trata de ocultar la verdad de una dependencia jerárquica que no se quiere llamar por su nombre. La utilización de ese término "interesar". No compartimos ni entendemos porque el Gobierno, que tiene la función de gobernar y no de administrar justicia, tiene que tener un arma para hacer prevalecer sus interpretaciones, aunque sea en nombre de una voluntad democrática, que es discutible que ostente una autoridad dotada de una mera legitimación indirecta. No nos parece que sea un factor que pueda ni siquiera tenerse en consideración, pues no supone otra cosa que restarle al Ministerio Fiscal su propia entidad propia. Juicio que aparte de no ser adecuado, no es real, pues la tiene y mucha.
Esta cierta subordinación del Fiscal General del Estado y, con ello, de la Fiscalía, al Gobierno se justifica por una parte de la doctrina en cuanto el Ministerio Fiscal contribuye a la ejecución de la política criminal, que le corresponde al Gobierno en virtud del art. 97 CE. Cuestión distinta es que en el régimen jurídico actual esa dependencia jerárquica respecto al Gobierno se dé, lo que determina que sea también el Gobierno quien deba asumir la responsabilidad política derivada de esa política criminal ante el Parlamento y la ciudadanía.
Configuración jurídica del Ministerio Fiscal: aspectos generales
En nuestra opinión, no es una opción correcta, pues se estaría dando a entender con ello la existencia de una auténtica independencia del Fiscal General del Estado respecto al Gobierno, que en nuestra opinión no tiene. En tal sentido el art. 124 CE.
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