José López Portillo al asumir la Presidencia de la República, manifestó que su gobierno realizaría una importante reforma administrativa con el objeto de “ordenar, integrar y articular el sector público y convertirlo en un instrumento adecuado para la conducción del desarrollo económico y social del país”. Esta visión marcó el inicio de una serie de cambios estructurales que impactarían tanto en la administración pública como en el sistema fiscal del país.
Contexto Económico y Motivaciones de la Reforma
La Administración Federal correspondiente al periodo 1976-1982 estuvo inicialmente condicionada por el programa de ajuste firmado por su antecesora durante la crisis de 1976. Sin embargo, la bonanza petrolera de 1977 restableció el acceso al crédito y la posibilidad de mantener el corporativismo estatal. La holgada situación financiera del momento flexibilizó la restricción presupuestal. Debido a ello, las respectivas reformas tributarias no tuvieron como motivación principal incrementar la presión tributaria sino simplificar la estructura.
La Reforma Administrativa: Un Nuevo Marco para la Gestión Económica
Para llevar a cabo sus propósitos, López Portillo expide el ordenamiento que abroga la anterior Ley de Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos del 24 de diciembre de 1958. La nueva ley establece dieciséis secretarías de Estado y dos departamentos administrativos.
Creación de la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP)
Una de las piezas centrales de esta reforma administrativa fue la creación de la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP). Esta dependencia se constituyó como un elemento fundamental en la articulación programática, facultándola para “recabar los datos y elaborar con la participación de los grupos sociales interesados, los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo económico y social, el plan general de gasto público y programas especiales a solicitud del presidente”.
La nueva SPP asumió un rol “globalizador”, encargada de promover la elaboración e integrar los planes y programas nacionales de desarrollo económico y social, determinar su financiamiento, establecer y operar sistemas de información y mecanismos de control y evaluación de las acciones del sector público. Además, tenía la responsabilidad de promover y controlar el desarrollo del sistema de personal público federal, y controlar la obra pública. Posteriormente, en enero de 1982, se reformaría la Ley Orgánica de la Administración Pública para facultar a la Secretaría de Programación y Presupuesto para “proyectar la planeación nacional y establecer la metodología y los procedimientos de participación y consulta de los sectores social y privado, en las actividades de planeación”.
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Otras Reformas Estructurales y "Supersecretarías"
La función planificadora de la SPP se complementó con facultades “globalizadoras” conferidas a otras secretarías. Específicamente, la Secretaría de Comercio se encargaría de las adquisiciones gubernamentales, y la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas lo haría en materia de bienes inmuebles de propiedad federal.
Además de la SPP, se establecieron otras tres “supersecretarías”:
- La nueva Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial, que sustituyó a la anterior Secretaría del Patrimonio Nacional, incluyó el sector industrial público y fue responsable de la política de energéticos, además de cuidar el aprovechamiento racional de los recursos naturales.
- La también nueva Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, cuyas funciones abarcaban formular y conducir la política general de los asentamientos humanos, planear la distribución de la población, promover el desarrollo de la comunidad, así como formular y conducir los programas en materia de vivienda y urbanismo. Con estas acciones, se buscaba iniciar una reordenación urbana del país.
Para una mejor coordinación y control del sector paraestatal, se dispuso su “sectorización” conforme a la materia encomendada a cada secretaría de Estado. De este modo, el control no estaría a cargo de una sola secretaría, sino de todas y cada una de las dependencias centrales relacionadas con su campo de actividad.
La Modernización Específica del Sistema Tributario
Durante el gobierno del presidente José López Portillo se buscó aumentar los ingresos al introducir el Impuesto al Valor Agregado (en sustitución del Impuesto a los Ingresos Mercantiles o IIM). Este nuevo impuesto sirvió de base para el actual sistema de coordinación fiscal entre la federación y las entidades federativas.
También se hicieron cambios al Impuesto Sobre la Renta (ISR), para incorporar los efectos que sobre los ingresos de las personas y de las empresas tiene la inflación y se eliminó, en parte, el carácter celular que el régimen tributario tenía, donde cada tipo de ingreso tenía su propio impuesto. Se fueron sumando los ingresos de diferente origen para globalizarlos y hacer una sola declaración anual de ISR.
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Estas iniciativas de reforma buscaron mejorar la equidad horizontal, remplazar impuestos poco productivos y alcanzar una mayor apertura comercial. En suma, las reformas tributarias intentaron ser progresistas, no sólo porque incrementaron las tasas marginales del Impuesto sobre la Renta Personal (ISRP) y en algunos casos eliminaron tratamientos preferenciales que atentaban contra el principio de equidad horizontal, sino porque incluso el IVA constituía una solución al efecto cascada del Impuesto a los Ingresos Mercantiles.
Impacto en la Recaudación y el Gasto Público
A pesar de las modificaciones realizadas, la recaudación tributaria del gobierno federal no disminuyó a pesar de las fuertes presiones inflacionarias, aunque tampoco aumentó significativamente. Se mantuvo en torno al 10% del PIB. La holgada situación financiera del momento, marcada por la bonanza petrolera, flexibilizó la restricción presupuestal. Como resultado, el gasto total del sector público pasó de 31% a 41.3% del PIB entre 1978 y 1981.
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