El sexenio de Felipe Calderón (2007-2012) representó la segunda presidencia panista en la historia de México, un periodo que probablemente será recordado como uno de los más violentos en los últimos cincuenta años.
Felipe Calderón llegó a la presidencia tras una elección cuestionada, lo que condicionó su administración. El proceso electoral de 2006, el más competido en la historia reciente del país, expuso varios problemas que enfrentarían los partidos e instituciones electorales. La diferencia entre Felipe Calderón y Andrés Manuel López Obrador fue mínima, apenas un 0.56%.
Calderón asumió la presidencia en un contexto de seguridad muy complicado, caracterizado por el control territorial del narcotráfico, una guerra entre cárteles, conflictos con Estados Unidos y un aumento del consumo de drogas ilícitas en México. En respuesta, decidió combatir frontalmente al narcotráfico y reformar las instituciones del Estado en materia de seguridad.
Logros y Desafíos Económicos
En materia económica, durante el sexenio calderonista se experimentó la inflación más baja de la historia, una acumulación récord de reservas internacionales y una deuda pública estable. No obstante, según el informe de la Cuenta Pública 2012, elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, el promedio del PIB fue de 1.9%, lejos del 3.2% pronosticado. Este limitado crecimiento se reflejó en precarias oportunidades de empleo formal y agravó la informalidad, implicando bajos ingresos, reducida productividad y carencia de seguridad social y servicios de salud.
Al inicio del tercer año de la administración de Felipe Calderón (2007-2012) existía la impresión, lo mismo entre los especialistas financieros que entre los inversionistas internacionales, de que la reforma energética aprobada por el Congreso en noviembre de 2008 había sido una muestra de coordinación en dos ámbitos: al interior del poder Ejecutivo, y entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Asimismo, se esparcía la idea de que Petróleos Mexicanos (Pemex) había dado un paso considerable hacia su autonomía de gestión y financiera.
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Paralelamente a esta visión, se hizo evidente que, a medida que se fueran poniendo en práctica los cambios legislativos, no se resolverían los problemas que aquejaban a la industria petrolera, por lo menos desde los años noventa del siglo XX, y hacia cuya resolución se había dirigido la reforma. Por el contrario, a partir de 2009 se empezaron a infringir a México una serie de costos sobre los que tanto el Ejecutivo como el Senado de la República, generador el primero de la propuesta y revisor y redactor final de ella el segundo, no previnieron a la sociedad.
Tales costos, enmarcados en las ambigüedades y el lenguaje críptico del sistema político mexicano, son lo suficientemente preocupantes como para acrecentar la duda que ya tenía el país respecto al verdadero beneficio que pueden darle las reformas estructurales, no porque en sí mismas sean vacuas, pues las experiencias de otros países demuestran su enorme utilidad en materia de atracción de inversión extranjera, promoción del comercio exterior, industrialización y por tanto impulso al crecimiento económico y a la generación de empleos formales, sino porque la administración pública de México no ha mostrado capacidad para hacer que se materialicen en progreso tangible y que los recursos que por una parte se requieren para su instrumentación y por otra se generan cuando entran en operación se transparenten y distribuyan equitativamente.
Por el contrario, una y otra vez se han magnificado sus beneficios y se han tenido que justificar sus magros resultados. El escepticismo se gestó a lo largo de los últimos 15 años del siglo pasado, cuando debido a la crisis del petróleo y la deuda externa se llevó a cabo la primera generación de reformas, todas de tipo macroeconómico: estabilización, finanzas públicas, privatización de empresas paraestatales, eliminación de subsidios, liberalización comercial, desregulación financiera, individualización de cuentas de seguridad social.
Esta puesta en operación del modelo de orientación hacia el exterior se justificó en virtud de que, a partir de tales transformaciones, el crecimiento económico de México sería alto y sostenido, la economía se volvería más competitiva, se generarían más empleos y se reducirían la desigualdad y la pobreza. Aunque el gobierno de Vicente Fox (2001-2006) no logró poner en práctica ninguna nueva reforma, el de Calderón consolidó cinco en el terreno económico, no todas trascendentales: la fiscal (2007), la del sistema público de pensiones (2007), la energética (2008), la de competencia (2010) y la laboral (2012).
Empero quedó claro, al final de su administración, cuando se cumplían 30 años de aplicación del modelo de orientación hacia el exterior, y luego de que México llegó a convertirse, a principios del siglo XXI, en la nación que más acuerdos comerciales tenía firmados con otros países, que el crecimiento económico de largo plazo había bajado a menos de la mitad del que experimentó durante el "milagro mexicano más 11" (1940-1981). Dado que este problema era manifiesto desde 2007, pero se acrecentó a partir de la crisis financiera internacional de 2008-2009, la administración Calderón propuso una nueva generación de reformas económicas, a las que ordenó en cinco áreas: fiscal, energética, laboral, regulatoria y de telecomunicaciones.
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Su propuesta evidenció la existencia de tres dudas generalizadas por parte de la sociedad mexicana, independientemente de los intereses de los partidos políticos: en caso de que el Congreso las aprobara ¿estaría dispuesto el Ejecutivo a acatarlas o le parecerían insuficientes, como sucedió con la energética de 2008? ¿Condicionaría su aplicación a que fueran suficientemente liberales y con ello pudieran incidir -de acuerdo con la posición doctrinaria de él y su partido- en el crecimiento económico y el empleo? Y ¿aseguraría que los recursos involucrados volvieran a tener orientación productiva?
Concretamente, se mostrará que las únicas áreas de la reforma energética que se han puesto en práctica son de carácter burocrático -administrativa (incluso se iniciaron meses antes de la aparición de los decretos de noviembre de 2008), incluyendo la licitación de algunos pozos maduros a partir de la aplicación de una nueva forma de vinculación con la iniciativa privada, los Contratos Integrales de Exploración y Producción (CIEP) y la firma de un convenio con Estados Unidos (EU) para explotar hidrocarburos en yacimientos transfronterizos. Mientras tanto, los aspectos medulares se quedaron esperando su materialización.
Por supuesto, la consecuencia directa del énfasis en lo burocrático-administrativo es que se contrató más burocracia de alto nivel y aumentaron el gasto público y la deuda de Pemex, sin que ello se tradujera en incrementos en la capacidad de la entidad para elevar sus reservas probadas, su producción, su productividad, su capacidad de procesamiento y distribución de hidrocarburos, y su potencial tecnológico.
Efectos de la Reforma Energética en la Industria y el País
Los únicos puntos en que el gobierno de Calderón instrumentó la reforma energética son los que se presentan a continuación. Todos tienen carácter burocrático-administrativo, excepto el referido al inicio de la licitación de pozos maduros, cuyos efectos tangibles no alcanzaron a palparse en dicha administración.
Aumento del Poder Regulatorio de la SENER y Expansión de la Burocracia Energética
Los decretos asociados al cambio de organización del sector energético confirieron al Ejecutivo Federal, a través de la SENER, un enorme poder frente a otras dependencias de la administración pública, Pemex incluido, en las áreas de prospección, exploración y explotación de yacimientos petroleros, así como en las de administración de la industria petrolera y de distribución de productos petrolíferos. Esto en virtud de las nuevas funciones que adquirió la SENER al crearse un número importante de órganos en los que el Ejecutivo tiene gran influencia, ya sea por la mecánica de designación de los funcionarios o porque dichos órganos dependen directamente de la SENER. Además, se generó la obligación legal de producir un mayor número de documentos oficiales, tanto en materia de planeación energética como de otros asuntos que se enlistan a continuación.
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A partir de los siete decretos, los organismos creados o reforzados fueron:
- Consejo Nacional de Energía: abocado a la planeación energética de mediano y largo plazos, a proponer a la SENER criterios y elementos de política energética, y a apoyarla en el diseño de la planeación energética a mediano y largo plazos, lo cual quedaría plasmado en un nuevo documento de planeación energética, la Estrategia Nacional de Energía, que se explica adelante.
- Comisión Nacional de Hidrocarburos y su Foro Consultivo: destinados a evaluar y delimitar los recursos petroleros del país, regular y supervisar la exploración y explotación de hidrocarburos, y maximizar la vida útil de los yacimientos.
- Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía, antes Comisión Nacional para el Ahorro de Energía, y su Consejo Consultivo: cuyo fin fue promover la eficiencia energética y fungir como órgano de carácter técnico en materia de aprovechamiento sustentable de la energía.
- Consejo Consultivo para el Fomento de las Energías Renovables: integrado por representantes de los sectores industrial, comercial, académico, gubernamental y de la banca de desarrollo, fungiendo como órgano de consulta en la identificación de proyectos y el diseño y desarrollo de programas relacionados con el aprovechamiento de las energías renovables.
- Consejo Consultivo para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía: cuyas principales funciones fueron: revisar el programa y el proyecto de trabajo de la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía; elaborar un informe sobre el cumplimiento de las metas y objetivos de ambos documentos; aprobar la creación de grupos de trabajo para la atención de temas específicos; proponer mecanismos para la planeación, desarrollo y ejecución de los programas de eficiencia energética, y promover la participación del sector privado en la aplicación de los programas en materia de aprovechamiento sustentable de la energía.
Los documentos que se generaron a partir de los decretos, y que servirían para justificar el reforzamiento de los grupos de trabajo de la SENER y sus órganos desconcentrados, fueron los siguientes:
- Estrategia Nacional de Energía: a partir de tres ejes rectores -seguridad energética, eficiencia económica y productiva, y sustentabilidad ambiental- se propuso: restituir reservas, revertir la declinación en la producción de crudo y mantener la producción de gas natural; diversificar las fuentes de energía incrementando la participación de tecnologías limpias; incrementar los niveles de eficiencia en el consumo de energía; reducir el impacto ambiental del sector energético; operar de forma eficiente, confiable y segura la infraestructura energética; ejecutar oportunamente las inversiones necesarias en materia de procesamiento; fortalecer la red de transporte, almacenamiento y distribución de gas y petrolíferos; proveer con energéticos de calidad y a precios competitivos a los centros de población marginados, y promover el desarrollo tecnológico y de capital humano para el sector energético. Su horizonte se estableció en 15 años, con revisiones cada 12 meses (la SENER lo propone al Congreso en febrero de cada año).
- Estrategia Nacional para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía: mediante este mecanismo se buscó impulsar políticas, programas, acciones y proyectos para una mayor utilización y aprovechamiento de las energías renovables y las tecnologías limpias, promover la eficiencia y la sustentabilidad energéticas y reducir la dependencia de los hidrocarburos.
- Programa Nacional para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía: su objetivo fue identificar oportunidades para lograr el aprovechamiento óptimo de la energía y generar ahorros sustanciales para el país en el mediano y largo plazos a partir de los usos finales de la energía. Esto sin inmiscuirse en las estrategias de aprovechamiento sustentable en la transformación y recirculación de energéticos, que representan casi 40% del consumo de energía del país, y que serían abordadas por la Estrategia Nacional de Energía.
- Programa Especial para el Aprovechamiento de Energías Renovables: abocado a ofrecer opciones energéticas ante el eventual agotamiento de los hidrocarburos. Se centraría en la eficiencia energética y las energías renovables; incorporaba el principio de sustentabilidad energética y se proponía especificar políticas públicas para promover el uso y utilización óptima de fuentes renovables de energía.
- Subsistema Nacional de Información sobre el Aprovechamiento de la Energía: orientado a proponer, registrar, organizar, actualizar y difundir la información sobre los usos finales de la energía por sector, subsector y región geográfica; definir los factores que determinan este comportamiento; llevar un registro sobre los indicadores de eficiencia energética que describen la relación en los usos finales de energía y los factores que los impulsan, y contar con indicadores de eficiencia energética de otros países, con fines comparativos.
Los órganos del sector energético que se crearon o reforzaron con los decretos fueron: La Comisión Reguladora de Energía (CRE): órgano desconcentrado de la SENER, la cual reafirmaba su pode...
El Federalismo Fiscal Durante el Sexenio de López Obrador
En más de cuatro administraciones no se había registrado una caída en los recursos que otorga la Federación a los estados. El sexenio anterior sentó un precedente incierto para el federalismo fiscal: al cierre de 2024, los recursos que otorgó la Federación a los estados fueron inferiores frente al cierre del sexenio de Peña Nieto. A pesar de que el Gobierno llevó su gasto público en 2024 a niveles récord -como ya lo hemos detallado- el llamado gasto federalizado, tuvo un retroceso. El gasto federalizado perdió participación dentro del presupuesto total, cayendo a su menor registro desde 1998: un indicador clave de la centralización del gasto público. El análisis de sus componentes muestra una clara ralentización en las participaciones y aportaciones, mientras que los recursos no protegidos por la ley, como los subsidios del Ramo 23 y la protección social en salud, sufrieron recortes aún más drásticos.
A pesar de que en 2024 alcanzó su nivel más alto del sexenio, la evolución del gasto federalizado a lo largo de la administración de López Obrador no fue favorable. Al cierre de su gestión, los recursos transferidos a estados y municipios sumaron 2,590 mil millones de pesos (mmdp), un aumento de 2.5% (63 mmdp) respecto a 2023, pero 2 mmdp menos (-0.1%) que el monto observado en 2018.
Para entender mejor el impacto del gasto federalizado, es clave analizarlo en términos reales por habitante. Esto, además de mostrar cómo afecta la inflación, también indica cuántas personas dependen de esos recursos. Es como si alguien ganara 20 mil pesos al mes y su salario se ajustara por inflación, manteniendo su poder adquisitivo. Al principio, solo se mantenía a sí mismo, pero si después tiene un hijo, el mismo dinero debe alcanzar ahora para dos personas.
A pesar de los discursos sobre fortalecer a estados y municipios, el sexenio de López Obrador dejó el peor gasto federalizado por habitante desde 2012. Es decir, hubo un retroceso de 12 años en el federalismo fiscal. En 2024, a nivel nacional, el gasto federalizado fue de 19,579 pesos por persona, pero en 2018, último año de Peña Nieto, el monto per cápita fue de 20,574 pesos.
Durante toda la historia reciente desde 1990, el gasto federalizado había reportado incrementos constantes. Al término del sexenio de Vicente Fox, los recursos entregados a los estados desde la Federación se incrementaron en 51.9% frente al cierre del sexenio de Ernesto Zedillo. Esto se debió al gran aumento de los recursos petroleros. Con Felipe Calderón, el gasto federalizado aumentó en 30% y con Enrique Peña Nieto aumentó 16.7%.
Al analizar los componentes del gasto federalizado, se observa que sus dos principales elementos, participaciones y aportaciones, experimentaron su crecimiento más lento en los últimos tres sexenios.
Las cifras confirman este estancamiento. En 2024, las participaciones crecieron 10% respecto al cierre del sexenio anterior. En contraste, en 2018, al final de la administración de Peña Nieto, aumentaron 35%, el mayor crecimiento registrado al cierre de un sexenio. Incluso Calderón, con un desempeño menos favorable, logró un crecimiento del 16%, aún por encima de López Obrador. El estancamiento también se refleja en las aportaciones, cuyo crecimiento en el último año de López Obrador fue prácticamente nulo, con un aumento de apenas 4%.
El bajo desempeño de las participaciones con López Obrador se debe a la caída de la Recaudación Federal Participable (RFP), es decir, la bolsa de recursos tributarios y petroleros a repartir entre la federación. El lento crecimiento de las aportaciones también está ligeramente relacionado con el bajo crecimiento económico y los apoyos a Pemex. Esto es porque el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (Fortamun) y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) también se calculan según la RFP1.
Si bien el lento crecimiento de las participaciones y aportaciones ya es preocupante, las caídas en otros componentes del gasto federalizado fueron aún más drásticas. Los subsidios del Ramo 23, que financian servicios esenciales y contribuyen a las condiciones laborales de los servidores públicos estatales y municipales, se desplomaron 88% en el último año de López Obrador en comparación con el cierre del sexenio de su predecesor. Por su parte, los convenios de descentralización y reasignación, que distribuyen recursos para que los estados adapten políticas locales a sus necesidades, se mantuvieron prácticamente estancados en el último año de López Obrador. Aunque en 2018 estos recursos cayeron 7% en comparación con el último año de Calderón, el sexenio previo tuvo un desempeño mucho mejor.
Lejos de fortalecer la distribución de recursos a estados y municipios, el gasto federalizado bajo López Obrador se mantuvo estancado. Lo confirma su porcentaje en el producto interno bruto (PIB), que refleja una menor prioridad en la distribución de recursos hacia estados y municipios. En 2024 el gasto federalizado se ubicó 0.3 puntos porcentuales por debajo de 2018, cuando Peña Nieto dejó el gasto federalizado en 7.9% del PIB, y está un punto por debajo del máximo alcanzado en 2014 y 2015, cuando llegó a 8.6% del PIB.
Al analizar el comportamiento promedio del gasto federalizado en todo el sexenio, queda claro que López Obrador no sólo redujo estos recursos en comparación con Peña Nieto, sino que los dejó en niveles similares a los de Calderón, pese a contar con un componente adicional. En promedio anual, el gasto federalizado representó 7.7% del PIB, 0.6 puntos porcentuales menos que el 8.3% registrado en el sexenio anterior y por debajo de los niveles alcanzados con Calderón (33%) y Fox (34%).
La disminución es aún más significativa si se considera que, en el sexenio de Calderón, el gasto federalizado tenía un componente menos en comparación con la estructura actual, ya que aún no existían los recursos para protección social en salud.
Las transferencias intergubernamentales en México siempre han sido insuficientes en términos históricos, pero además quedan por debajo de algunas referencias internacionales. Según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en 2023, las transferencias del gobierno central mexicano representaron 7.4% del PIB, un nivel que, si bien supera a países de la región como Costa Rica (1.4%) y Chile (0.3%), sigue estando lejos de lo que destinan otras economías con estructuras fiscales más descentralizadas.
En el extremo opuesto, países como Lituania (8.2%) y Estonia (8.5%) asignan mayores proporciones de su PIB a estos recursos, a pesar de tener territorios y poblaciones más pequeñas.
En un país con una extensión de más de 1,970 km² y más de 130 millones de habitantes divididos en 32 entidades federativas, la distribución adecuada del gasto federalizado es fundamental para las finanzas públicas de estados y municipios. De hecho, en promedio representa alrededor del 85% de su presupuesto total, por lo que es clave para reducir desigualdades y asegurar el desarrollo regional.
Durante el sexenio de López Obrador, el gasto federalizado por habitante, descontado el FASSA, fue de 18, 211 pesos, inferior a los 19,510 promediados durante el sexenio de Peña Nieto. ¿Por qué descontar al FASSA de la ecuación? Este fondo sufrió una reducción del 27% en 20243 porque los estados cedieron la responsabilidad de la salud pública a la Federación. Al excluir el FASSA se ve claramente que -independientemente de ese recorte- el gasto federalizado presenta un retroceso frente a sexenios pasados.
Así, Baja California Sur, Campeche y Tabasco4 fueron los estados con mayores asignaciones, con poco más de 24 mil pesos por persona cada uno. En contraste, Jalisco, Guanajuato y el Estado de México estuvieron en el otro extremo, con menos de 16 mil pesos per cápita, respectivamente. Este último -el Estado de México- la entidad con menor captación por persona, recibió casi 9 mil pesos menos por habitante en comparación con Baja California Sur.
Como si no fuera suficiente, incluso excluyendo el disminuido FASSA, el gasto federalizado por habitante bajo López Obrador siguió siendo muy inferior al del último año de Peña Nieto. En promedio, sin contar dicho recorte, en promedio los estados recibieron mil pesos menos por habitante.
Sólo cinco entidades federativas -Nuevo León, Oaxaca, Guanajuato, Chihuahua y Sonora- recibieron más recursos que en 2018, aunque algunos de los incrementos fueron mínimos. En contraste, 27 estados recibieron menos transferencias federales: Campeche fue el más afectado, perdiendo casi 5,100 pesos por persona, seguido por Baja California Sur y Durango, con recortes de aproximadamente 2,800 pesos por habitante.
En 2024, el gasto neto total ascendió a 9.2 billones de pesos, un monto histórico impulsado por el mayor endeudamiento. No obstante, el gasto federalizado fue de sólo 2.6 billones, inferior a lo observado en 2018. De esta forma, el gasto federalizado representó apenas 28% del gasto total, la proporción más baja desde 1998 y siete puntos porcentuales por debajo del máximo histórico de 2017, año en que el gasto federalizado alcanzó 35% y fue casi la mitad (47%) del gasto programable.
Los promedios sexenales confirman esta tendencia. Hasta antes de López Obrador, el gasto federalizado había representado al menos una tercera parte del gasto total. Sin embargo, en esta administración, su participación cayó a 30% en promedio anual, cuatro puntos menos que el 34% registrado en el sexenio anterior y por debajo de los niveles alcanzados con Calderón (33%) y Fox (34%).
La disminución es aún más significativa si se considera que, en el sexenio de Calderón, el gasto federalizado tenía un componente menos en comparación con la estructura actual, ya que aún no existían los recursos para protección social en salud.
El federalismo fiscal en México enfrenta un futuro incierto, marcado por una mayor centralización del gasto público y una pérdida de autonomía financiera para estados y municipios. Si esta dinámica persiste, los gobiernos locales volverán a ser cada vez más dependientes de las decisiones del gobierno central, como lo fue en el priismo del siglo pasado, lo que restringirá su capacidad para diseñar e implementar políticas públicas adaptadas a sus necesidades.
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