Dentro del manejo de las finanzas públicas se puede encontrar el término de política fiscal restrictiva, la cual, contraria a la política fiscal expansiva, se aplica cuando se busca generar un superávit en el presupuesto a través de un incremento de los impuestos, manteniendo el gasto público.
Usualmente, los gobiernos aplican la política fiscal restrictiva en momentos donde se observa un alza en los precios provocada por un exceso de demanda agregada, es decir, el total de bienes y servicios que son demandados por un país.
Con la aplicación de una política fiscal restrictiva, los gobiernos que la implementan buscan reducir el gasto agregado, a través del aumento de impuestos, lo cual incide en los bolsillos de los consumidores, quienes probablemente opten por consumir menos productos que no sean de canasta básica al tener que destinar una mayor cantidad de sus ingresos al pago de impuestos.
En tanto, la reducción del gasto público - o mantener el mismo nivel de este - puede desalentar las inversiones privadas. Con ello, el déficit presupuestario disminuirá e, incluso, se puede llegar a un superávit.
En el caso de la reducción del gasto, esto incide en las obras públicas y, por ende, en la generación de puestos de trabajos formales, por lo que usualmente este tipo de política fiscal es impopular entre los gobiernos por un sentimiento negativo de los ciudadanos ante la aplicación de dichas políticas.
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Luego de la pandemia del Covid-19, que afectó a nivel mundial, se espera que algunos países puedan optar por este tipo de políticas, sobre todo en la parte de impuestos dado que con la situación sanitaria, para apoyar a la población, se tuvo que desembolsar un mayor gasto o bien, acudir a un mayor endeudamiento.
En Europa, por ejemplo, se espera que España y Eslovaquia sean los países que implementen una política fiscal restrictiva para reducir sus niveles de déficit a través de la contención del gasto.
La Gobernanza Fiscal Española y la LOEPSF
La gobernanza fiscal española ya se encontraba oxidada antes de la crisis sanitaria del Covid-19. Ahora, dadas las consecuencias socio-económicas de la pandemia, junto a la discusión europea sobre cómo enfrentar los retos del nuevo escenario, esta gobernanza necesitará como mínimo una serie de cambios para transitar el momento y a medio plazo, con certeza, una reforma radical.
Mientras que éstas últimas han mostrado una moderada capacidad de adaptación, lo que no impide afirmar que también son susceptibles de reformas de cierto calado, la LOEPSF quizás haya sido prisionera de su concepción inicial en mayor medida que las demás, al tiempo que le ha tocado vivir una etapa de inestabilidad política que bloquea cualquier intento de reforma coherente.
En términos generales y sin ánimo de ser exhaustivos, se enuncian a continuación una serie de circunstancias en las que la LOEPSF no ha mostrado la eficacia y exigibilidad que sería deseable.
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Salvo en el caso de las Entidades Locales (EELL), el cumplimiento de los objetivos de déficit y regla de gasto ha sido la excepción y no la norma; el periodo transitorio -que llegaba hasta 2020- no se ha culminado en los términos estipulados; la presentación y seguimiento de los Planes Económicos-Financieros (PEF) -principal mecanismo de corrección- no ha seguido el curso previsto; la aplicación de los superávits o de los ingresos extraordinarios para reducir endeudamiento es más una cuestión voluntarista que reglada.
Todo ello estará, por supuesto, condicionado a las decisiones que se vayan adoptando a escala europea. De hecho, incluso antes de la llegada de la pandemia del Covid-19 a nuestro continente, la Comisión Europea ya había iniciado un proceso de valoración y reflexión sobre la gobernanza económica de la zona euro (Comisión Europea, 2020b).
Este debate, obviamente, se va a ver impulsado por los retos económicos (y con ellos fiscales) que la crisis sanitaria va a plantear en los Estados Miembros.
Nuestro país se encuentra obligado, pues, a iniciar ya este debate en la medida en que se han puesto de manifiesto debilidades sustanciales en nuestro marco de gobernanza fiscal, al tiempo que los retos a futuro no son nada triviales.
Éstas no solo representan una parte muy importante de la actividad financiera de las AAPP sino que tienen asignadas responsabilidades de gasto (sanidad, servicios sociales) que van a soportar una intensa presión de demanda a corto, medio y largo plazo.
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Y ello debería ayudarnos a plantear el debate en el contexto general de garantizar la sostenibilidad del Estado de Bienestar.
Ante crisis sanitarias y socio-económicas de la magnitud de las que tenemos enfrente, hay que reforzar en efecto los servicios públicos que nos protegen, y para ello es necesario un activismo fiscal que allegue los recursos necesarios a las actividades críticas y socialmente deseadas.
Pero la pieza esencial para ello es un sistema fiscal equitativo (sin grave menoscabo de la eficiencia) y con la suficiente potencia recaudatoria como para disponer del Estado de Bienestar que deseemos.
Antecedentes y Condicionantes a Futuro
Para situar antecedentes y algunos condicionantes a futuro, conviene hacer una breve referencia a lo que sucedía antes de la aprobación y aplicación de la actual LOEPSF. Recuérdese que la normativa sobre estabilidad presupuestaria arrancó en 2001 con la Ley 18/2001 General de Estabilidad Presupuestaria y su complementaria Ley Orgánica 5/2001.
Ambas fueron sustancialmente reformadas en 2006, con efectos ya en 2007. Esta flexibilidad conceptual de lo que se entiende por estabilidad presupuestaria fue acompañada, especialmente en los años 2008 y 2009, por una manifiesta relajación en su aplicación.
En efecto, las CCAA incumplieron de manera manifiesta y la restricción presupuestaria laxa se evidenció a través de la no exigencia de un plan económico-financiero (PEF) de reequilibrio ante dichos incumplimientos (Cuenca, 2012).
Estos episodios de laxitud en disciplina fiscal no son más que la continuación de otra etapa todavía más discrecional e imperfecta en lo que a endeudamiento autonómico se refiere.
Se trata de los llamados Escenarios de Consolidación Presupuestaria (ECP), que funcionaron a lo largo de la década de los 90 del siglo pasado y hasta la aprobación de la Ley 18/2001 General de Estabilidad Presupuestaria. El esquema de incentivos/sanciones que definían era poco eficaz para lograr resultados en términos de objetivos alcanzados (Vallés-Giménez y Zárate-Marco, 2003).
Dados estos antecedentes, la literatura sobre restricciones presupuestarias laxas es contundente. Desde las aportaciones iniciales de Goodspeed (2002) y Rodden et al. (2003) hasta las más recientes de Chari et al. (2017) y Dovis y Kirpalani (2020), la idea central es que la ausencia de reputación por parte de los gobiernos federales a la hora de velar por la disciplina fiscal y/o de reglas fiscales con suficiente credibilidad es determinante para devenir en restricciones presupuestarias laxas y, por consiguiente, en exceso de deuda pública.
En este periodo previo tuvo lugar además un cambio normativo de envergadura. La Ley 22/2009, de 18 de diciembre, modificó el sistema de financiación autonómica (SFA), al tiempo que elevó de forma considerable los recursos a disposición de las CCAA (más de 11.000 millones de euros).
Igualmente, las discrepancias entre las previsiones de ingresos elaboradas en el contexto de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) -que determinan las entregas a cuenta- y la materialización de esas previsiones -que finalmente devinieron en muy inferiores a las previstas-, también ocasionaron un impacto sustancial sobre las finanzas autonómicas (de un importe superior a los 24.000 millones de euros, que fue aplazado y fraccionado en varias etapas).
Gobernanza y Disciplina Fiscal en la LOEPSF
Esta sección pretende introducir al lector no iniciado en los principales aspectos de gobernanza y disciplina fiscal regulados en la LOEPSF y que son aplicación a las CCAA. Se concentrará en el principio de estabilidad presupuestaria y en el de sostenibilidad financiera, tanto en sus conceptos como en los mecanismos institucionales que los regulan.
El principio de estabilidad presupuestaria se instrumenta a través de la obligación de que las CCAA no incurran en déficit estructural, entendido como aquel que descuenta los efectos del ciclo y las medidas one-off. No obstante, hasta 2020 ha estado vigente un periodo transitorio que eximía de esta obligación de equilibrio o superávit estructural.
El principio de sostenibilidad financiera, por su parte, se instrumenta a través de la obligación de que el porcentaje de deuda pública autonómica, incluyendo la que se encuentra en manos del Estado, no supere el 13 por ciento del PIB. También en este caso ha existido un periodo transitorio hasta 2020, admitiéndose igualmente las excepciones arriba mencionadas.
La tercera gran regla de la gobernanza fiscal española es la regla de gasto. Ésta fue introducida con la LOEPSF, tomando como referencia el marco de gobernanza fiscal europeo, aunque sin replicarlo literalmente.
A través de ella se establece una tasa de variación máxima del gasto público computable (igual al gasto no financiero menos los intereses de la deuda, el gasto en prestaciones por desempleo, la parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la UE o de otras AAPP y las transferencias a las CCAA y Corporaciones Locales).
La regla de gasto se aplica anualmente con independencia de la posición del país en el cumplimiento de las reglas fiscales.
Los objetivos de déficit, deuda y regla de gasto se fijan a propuesta del gobierno central y en sincronía con el proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado.
El procedimiento sigue dos etapas. En una primera, el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) emite un informe acerca de la propuesta del gobierno central sobre la distribución de objetivos de déficit y deuda por niveles de gobierno (la regla de gasto es común a todos) y queda después sometida a la aceptación o el rechazo de las Cortes Generales.
Si es aprobada, el CPFF debe valorar también una propuesta del gobierno central, elaborada una vez conocido el criterio de la AIReF, sobre la distribución de dichos objetivos para cada una de las CCAA.
Análisis del Déficit y la Deuda Pública
En lo que respecta al déficit, el resultado del subsector CCAA no es satisfactorio. Tal y como muestra el Cuadro 1, desde 2012 (año de entrada en vigor de la LOEPSF) tan solo se ha cumplido el objetivo agregado de estabilidad presupuestaria en dos años (2017 y 2018). En los restantes siete años (y se incluye 2020), se ha cerrado con un déficit superior al establecido como objetivo.
De un lado, debe hacerse explícito que los manifiestos incumplimientos de 2015 y 2019 (en los que el déficit obtenido más que duplica al objetivo) han coincidido con procesos electorales en la mayoría de las CCAA y también para las Cortes Generales. Y de otro lado, no parece existir una relación clara entre el crecimiento de los recursos del SFA (tanto los sujetos a liquidación como los que no se encuentran asociados a entregas a cuenta) y el esfuerzo fiscal por reducir el déficit público.
Si bien la heterogeneidad de la sección cruzada puede proporcionar evidencias ocultas detrás del análisis agregado, una primera interpretación puede avalar la hipótesis de que el SFA no es tan determinante para la disciplina fiscal como inicialmente uno pudiera pensar.
En relación al objetivo “hermano” del déficit, la deuda pública, puede afirmarse que en general se ha cumplido con bastante precisión durante la vigencia de la LOEPSF. En efecto, salvo en el año 2015 y por un par de décimas (24,2 por ciento del PIB como objetivo frente al 24,4 por ciento finalmente alcanzado), en todos los años se logró situar la deuda pública por debajo del objetivo.
Si bien los objetivos de deuda como porcentaje del PIB son fijados con carácter previo el año anterior, para su evaluación a efectos de los informes preceptivos de la LOEPSF (informes de los artículos 17.3 y 17.4) se introducen una serie de ajustes en dichos objetivos que, partiendo del concepto de deuda pública según el Protocolo de Déficit Excesivo (PDE), finalmente se consideran en cada Comunidad.
En este contexto, los ajustes en los objetivos vienen dados principalmente por la actualización de las cifras de PIB y de la deuda PDE considerada por el Banco de España al inicio del periodo, por incorporar las liquidaciones negativas del SFA de 2008 y 2009 aplazadas, por añadir sectorizaciones y rectificaciones en las cifras de deuda realizadas por el Banco de España a lo largo del ejercicio en curso, y por incluir también los recursos del Fondo de Financiación de Comunidades Autónomas (FFCCAA) utilizados en pagar a proveedores del año anterior y satisfechas a lo largo del año en curso (los llamados Extra FLA o Extra Facilidad), deduciendo la reducción de deuda comercial realizada vía factoring.
Este recálculo del objetivo de deuda pública autonómica contiene elementos de laxitud en la disciplina fiscal. Piénsese, por ejemplo, en la incorporación de la financiación de las desviaciones de déficit de años anteriores en el límite de endeudamiento permitido.
Aunque también es de justicia reconocer que, de manera contemporánea, la supervisión y monitorización del Estado se ha ejercido limitando los potenciales incrementos de deuda en que las CCAA podían incurrir. En efecto, el Estado ha condicionado las preceptivas autorizaciones para endeudamiento que solicitan las CCAA al cumplimiento de objetivo de estabilidad y deuda pública (artículo 13.4 de la LOEPSF).
Recientemente hay que añadir también otra mejora en el camino de la disciplina fiscal en términos de deuda pública. Aunque cuantitativamente tiene un impacto relativamente pequeño sobre el stock de deuda total, desde el punto de vista conceptual tiene su trascendencia.
Me refiero al tratamiento de situaciones algo más frecuentes en los últimos años y en el que las CCAA alcanzaban déficits (e incluso superávits) inferiores al objetivo de estabilidad marcado. Como el objetivo de deuda pública se fijaba ex ante tomando como referencia el objetivo de déficit, esas CCAA podrían apurar su objetivo de deuda y endeudarse en cuantías superiores a sus necesidades de financiación.
En otro orden de cosas, en el cumplimiento de los objetivos de deuda pública autonómica no se está considerando la aplicación del artículo 32 de la LOEPSF, que obliga a destinar el superávit obtenido en un ejercicio a reducir el endeudamiento neto del siguiente.
La Regla de Gasto
Con respecto a la regla de gasto, debe afirmarse de entrada que tanto su diseño como aplicación, en términos generales, pero especialmente en el ámbito autonómico, distan ser los adecuados. La senda temporal del gasto computable tanto en el Estado como en las CCAA ha sido todo lo contrario a lo que uno esperaría a partir del sometimiento a la regla de gasto.
Las causas subyacentes detrás de este comportamiento en cierta medida bipolar de ambas administraciones no son fáciles de precisar.
| Año | Objetivo de Déficit Público (% PIB) | Déficit Alcanzado (% PIB) |
|---|---|---|
| 2012 | 1.5 | 1.67 |
| 2013 | 1.3 | 1.53 |
| 2014 | 1.0 | 1.06 |
| 2015 | 0.7 | 1.72 |
| 2016 | 0.3 | 0.83 |
| 2017 | 0.4 | 0.33 |
| 2018 | 0.1 | -0.05 |
| 2019 | 0.0 | 0.32 |
| 2020 | - | - |
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