En los países de América Latina se concentran los mayores índices porcentuales de desigualdad social. Según un informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), esta región es las más desigual del mundo en ingresos y activos. Es decir, que es la región donde la brecha entre la minoría rica y la mayoría pobre es la más grande y extrema. En este contexto Colombia es, sin lugar a dudas, el país más desigual en todo: en distribución de tierras, oportunidades de trabajo y actividades económicas. Por ello es que los países latinoamericanos deben poseer un sistema tributario que juegue un papel redistribuidor de riquezas, y, a su vez, sus políticas impositivas deben estar orientadas a la disminución significativa de la pobreza.
La distribución de la renta o del patrimonio es la manera en que se reparten los recursos materiales entre los distintos individuos o colectivos. Por lo tanto, la redistribución será la transferencia de ingresos (renta) o riqueza (patrimonio) de unos individuos o colectivos a otros. La implementación de programas de subsidios junto con el cobro de impuestos son figuras que tiene el Gobierno para fomentar la redistribución tributaria. Para comprender mejor esta idea, a modo de ejemplo, se plantea el siguiente caso hipotético: Colombia tiene un impuesto a las ganancias que superan un cierto monto, lo que le permite al Estado obtener recursos que luego vuelca, en forma de subsidio o de otro tipo de asistencia, a los menos favorecidos.
Principios del Sistema Tributario y Progresividad
Interpretando la aspiración de un sistema redistribuidor, la Constitución Política de Colombia (1991) consagra en su artículo 363 que: "El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad".
- La progresividad es la capacidad de un tributo para lograr como fruto de su aplicación una redistribución del ingreso que promueva la equidad. El impuesto progresivo intenta reducir la incidencia de los impuestos que deben pagar las personas con menor capacidad adquisitiva. Se aplica con frecuencia a los impuestos sobre la renta personal, donde las personas con mayores ingresos pagan un mayor porcentaje de esos ingresos en impuestos que las personas que cuentan con menores ingresos. También se puede aplicar para el ajuste de la base imponible mediante exenciones fiscales, créditos fiscales o impuestos selectivos, que crean efectos progresivos de distribución. Así, por ejemplo, en Colombia el impuesto sobre la renta es netamente progresivo, en la medida que le impone una carga tributaria a quien tenga las condiciones de soportarlo.
- El principio de equidad en el ámbito tributario establece que dos individuos con la misma capacidad contributiva deben efectuar una aportación similar (equidad horizontal) y que debe existir una contribución diferente en términos relativos, cuando difiera de la capacidad contributiva de los individuos (equidad vertical).
Desafíos de la Política Fiscal en América Latina
Después de lo expuesto, y de reconocer los efectos progresivos de los impuestos en Colombia y de que existen programas de subsidios y demás que favorecen a las clases más vulnerables aplicando la teoría de la capacidad redistributiva en materia impositiva, surge la pregunta ¿por qué aún no se logra disminuir la desigualdad en América Latina? La principal razón es el precario sistema impositivo y su escasa fuerza redistributiva.
Al hablar de un sistema tributario hay que considerar siempre la realidad en el cual se aplica. Un diagnóstico de la situación fiscal de América Latina y el Caribe concluye que existe presión fiscal relativamente baja: el 22,8% del PIB, 11,5% menos que la OCDE (2015). Según datos del Banco Mundial, los países latinoamericanos son los que tienen la menor presión fiscal. Mientras que la media de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) está en torno al 35%, la media latinoamericana es cercana al 20%. Y sin impuestos no hay igualdad.
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La escasa presión tributaria en América Latina impide una redistribución seria en la región. Según el informe de la Cepal, mientras que en los países de la OCDE la desigualdad según el índice de Gini disminuye 17% después de la acción fiscal directa, en los países latinoamericanos el descenso que se logra después de impuestos directos y transferencias públicas es de apenas 3%.
Sin embargo, existen grandes diferencias entre países en niveles de tributación. Además, hay en la región una mayor dependencia de la imposición indirecta (casi el 50% del total) y de la tributación sobre la renta de las sociedades que la OCDE. Según el último estudio publicado de CEPAL la evasión en la región es del 6,7% del PIB. Todo ello produce un alto impacto de la erosión de las bases imponibles y el desplazamiento de los beneficios para evitar la tributación.
En este sentido, la creciente economía digital ha agregado nuevas complejidades: plataformas de comercio electrónico, servicios de streaming y gambling apps que operan desde el exterior generan flujos de consumo que muchas legislaciones latinoamericanas todavía no logran captar de manera efectiva, ampliando la brecha entre la actividad económica real y la base imponible declarada. Por otra parte, se destacan los elevados gastos tributarios (en torno a un 30% de la recaudación potencial).
La baja tributación no permite la movilidad social de población vulnerable, provocando que quien nace en condiciones de pobreza extrema tenga pocas posibilidades de cambiar ese entorno a través del transcurso de su existencia. Esa tragedia ha mejorado, pero de manera precaria porque en esencia quienes deberían tributar no lo hacen, dejando al Estado sin los recursos para cumplir su labor de reasignarlos eficientemente. Algunas explicaciones que se dan para este bajo recaudo, es la corrupción, por lo que, al aumentar la transparencia, se tendrían incidencias en el aumento del recaudo porque en el fondo los ciudadanos tienden a ser altruistas. Un trabajo reciente ha concluido que los países más corruptos recaudan menos impuestos, ya que la gente paga sobornos para eludirlos, por ejemplo, mediante lagunas tributarias concebidas a cambio de coimas. Reducir el impuesto a la renta no es una justificación para aliviar a los ricos, sino que permite aumentar ayuda para los hogares pobres, que además de soportar condiciones difíciles, estas se convierten en las adecuadas para que el crimen organizado y la delincuencia común recluten personas vulnerables.
Funciones de la Política Fiscal y Control
Las tres funciones de la política fiscal están orientadas a la asignación, distribución y estabilización de la economía de un país, donde la primera busca la asignación de un recurso que estará destinado para la consecución de objetivos, la segunda tiene como meta la distribución de la renta y las riquezas, y la tercera y última pretenden la participación del Estado en la economía.
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Para hablar de la política fiscal en Colombia, es necesario tomar como referencia la Constitución Política de 1991, ya que es a partir de ese año que Colombia tiene una orientación jurídica enmarcada en principios y valores, por tanto, constitucionalmente se considera que es un Estado social de derecho.
La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. El control fiscal es un mecanismo de carácter constitucional que busca propender por que las personas que realizan gestión fiscal observen principios de transparencia, moralidad y propendan por el bienestar general por encima del interés particular. La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público. El control preventivo y concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control interno. La ley regulará su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control.
Sin embargo, al apreciar la cantidad de normas y el volumen de la jurisprudencia al respecto, es posible apreciar que el legislador se ha quedado corto en su función de regular correctamente para tratar de poner freno a cualquier acción que vaya en contra de los intereses del Estado. Es preciso que el control fiscal obedezca más al interés del Estado social de derecho, en el sentido de garantizar una eficiente administración de recursos para el beneficio de la comunidad en general, y no a intereses políticos que opacan los principios que se encuentran en la Carta Política y que afectan lo que debería ser la correcta manera como funcione la administración de los recursos. Por eso es que los gobiernos deben implementar estrategias para conservar su legitimidad, estas pueden ir direccionadas a fomentar el gasto público, fortaleciendo los mecanismos de rendición de cuentas e impulsando políticas públicas que incentiven la transparencia.
Cultura de la Legalidad en la Administración Tributaria
Dentro de este contexto es importante determinar cuál es el concepto de cultura de legalidad; según Godson (2000), es "el conjunto de creencias, valores, normas y acciones que promueve que la población crea en el Estado de derecho, lo defienda y no tolere la ilegalidad, basados en la ley". Este concepto no es indicativo solo de personas, o de una nación específica, ya que tiene su origen en una filosofía que surge gracias a la vivencia de muchas situaciones alrededor del mundo en donde los habitantes y sus mandatarios procuraban mejorar su calidad de vida. En los años ochenta y noventa los países compartían una misma preocupación, la cual radicaba en la intranquilidad con varias problemáticas sociales que eran producidas gracias a la delincuencia organizada, la corrupción y otros factores que degeneran y tergiversan la legalidad de los Estados. Estas problemáticas sociales se veían presentando y afianzando en los países más que todo europeos, debido a que existía una gran falta de cultura legal al interior de la sociedad, un temor ejercido por los grupos que están en contravía de la ley y hacia la población civil, lo que producía que los habitantes sintieran desconfianza frente a la negligencia y falta de acción en las entidades del Estado.
El papel del Estado como recaudador también representa un conjunto de acciones verdaderamente complejas dentro de la política fiscal colombiana. De igual manera, es importante que los funcionarios de la administración tributaria posean un alto sentido de cultura de legalidad, ya que en últimas son los recaudadores de los ingresos tributarios del Estado.
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Análisis Comparativo y la Necesidad de Reformas
Al hablar hoy día de América Latina y el Caribe es necesario referirse a indicadores económicos y sociales de los 19 países que conforman esta región. Sin embargo, también existen diversas diferencias que dificultan el análisis tributario de la región, lo que obliga a plantearse la necesidad de hacer reformas como respuesta a los grandes problemas que desdibujan la eficiencia de su política impositiva, de tal suerte que es procedente hacer un análisis comparativo de Colombia como país muestra de estudio de América Latina.
En materia de gasto público, es preciso señalar que los países de la OCDE ostentan un porcentaje entre el 40 y el 50% del producto interno bruto (PIB). Por su parte, en rubros de gran importancia como la educación se observan grandes diferencias presupuestales. En cuanto a la salud, según la OCDE, el gobierno colombiano gasta el 5,4% del PIB en salud y los particulares el 1,8%; en la OCDE gastan el 6,5% y el 2,5%, respectivamente. En términos de gasto total en salud por persona, el gasto en funcionamiento en Colombia (excluyendo gastos de inversión) es bastante bajo: 964 dólares por persona al año de los cuales 724 provienen del gobierno y 240 son privados.
Comparación de Gasto Público (Latinoamérica vs. OCDE)
La siguiente tabla muestra algunas diferencias clave en gasto público y presión fiscal:
| Indicador | Colombia / Latinoamérica | Promedio OCDE |
|---|---|---|
| Presión fiscal (% PIB) | ~20% (Latinoamérica) 22,8% (ALyC promedio) | ~35% 34,3% (2015) |
| Gasto público total (% PIB) | Inferior a OCDE | 40-50% |
| Gasto por estudiante (primaria) | 2.490 USD (Colombia) | 8.733 USD |
| Gasto por estudiante (secundaria) | 3.060 USD (Colombia) | 10.106 USD |
| Gasto gobierno en salud (% PIB) | 5,4% (Colombia) | 6,5% |
| Gasto privado en salud (% PIB) | 1,8% (Colombia) | 2,5% |
| Gasto total en salud por persona | 964 USD (Colombia) | Mayor que Colombia |
Por otra parte, definir la cultura de evaluación de políticas públicas que existe en Colombia es un verdadero desafío, ya que hasta ahora se está dando inicio al fomento de esta. La preocupación central en cuanto al control del gasto público y la efectividad de la acción pública generó, en las últimas décadas del siglo XX, una fuerte demanda de herramientas de evaluación. En este contexto, las ciencias sociales y económicas han desarrollado una serie de herramientas y técnicas que pretenden lograr medir objetivamente las realizaciones de los gobiernos y aportar, a la vez, elementos de juicio para tomar decisiones más racionales o más acertadas hacia el futuro. La evaluación de instituciones y de políticas públicas, por lo tanto, puede contribuir a la discusión acerca de la capacidad de las ciencias sociales para aportar conocimiento útil a la sociedad. En contraste con la aún joven actividad en Colombia, en Estados Unidos y en la Unión Europea existe una larga experiencia en materia de evaluación de políticas o programas públicos.
A su vez, también resulta importante contar con el competente y capacitado recurso humano en la administración pública, ya que la meritocracia brinda un mayor desarrollo en los países latinoamericanos y del Caribe. Actualmente, Colombia se encuentra en un proceso de transformación para mejorar la profesionalización del servicio civil; en la nación la provisionalidad es del 31% (24.336 cargos), mientras que en los territorios corresponde al 68% (135.405 empleos).
En temas de recaudación tributaria también existen notables diferencias con los países miembros de la OCDE, ya que estos presentan porcentualmente mayores índices de recaudación frente a los países de América Latina; se puede suponer que esta brecha se da por fenómenos como la corrupción y la evasión tributaria que tanto aquejan a los países latinoamericanos y del Caribe. En este sentido, y resumiendo el análisis comparativo realizado, es preciso anotar que el gran desafío que tienen las administraciones tributarias es conseguir de manera estratégica y eficaz las fuentes de financiamiento para el desarrollo sostenible de los países. La implementación en los sistemas tributarios de nuevas medidas para recaudar impuestos ha aumentado la presión fiscal; conocidos como impuestos heterodoxos, su objetivo es recaudar para un fin específico para ser complementado con el impuesto del sistema ortodoxo.
En definitiva, después de describir los grandes desafíos de la política tributaria que tienen los países latinoamericanos y del Caribe frente a los países miembro de la OCDE, se considera que las reformas que se necesitan para las estructuras o los sistemas fiscales de la región deben estar orientadas por unos principios que permitan el desarrollo inclusivo de la política tributaria. También es importante fortalecer a las administraciones tributarias para que puedan mejorar el recaudo de las obligaciones y los contribuyentes sientan la confiabilidad y credibilidad que exige ser el recaudador de impuestos.
La Dinámica de las Reformas Tributarias y el Contexto Económico
Un factor clave en las reformas tributarias es el contexto. La opción de un gobierno de modificar cada impuesto depende del grado de competencia política al que se enfrenta. La hipótesis de estudio es que un gobierno con un alto poder legislativo, ante una crisis económica incrementará los impuestos al consumo interno, que aunque regresivos también son más fáciles de recaudar; sin embargo, esto no implica que eventualmente no se acuda a otros impuestos. Así, la tributación no obedece de manera automática a las preferencias de las mayorías (votantes en general), es necesario un periodo de maduración para que los políticos que no acatan las demandas de quienes los eligen enfrenten el riesgo de ser expulsados del escenario político o burocrático, lo cual depende del grado en que los diferentes grupos de una sociedad son afectados, su cohesión interna y su poder traducido en votos.
Para entrar en materia, las reformas tributarias en los últimos treinta años han correspondido a un proceso de ajuste bajo un contexto económico cambiante, en que se establecía gradualmente el paradigma del libre mercado como fundamento de la política económica. Fue en la década de los ochenta que se empezó a promover una mayor dependencia de los impuestos al consumo y la producción interna, bajo la idea de que para favorecer la reactivación económica no se debía aumentar la carga fiscal de las empresas ni seguir imponiendo restricciones al comercio internacional. Esta postura económica manifiesta que si bien es cierto que el exceso de gastos respecto a los ingresos se puede cubrir en el corto plazo con deuda pública, a medida que el riesgo percibido por los acreedores aumenta se hace más costoso el servicio de la deuda y aumenta la probabilidad de un cierre inesperado de los mercados financieros, ante cualquier perturbación en la economía internacional, de modo que en el largo plazo se hace inviable mantener déficit fiscales y, al mismo tiempo, propiciar la estabilidad económica.
La estrecha relación entre los resultados fiscales del Estado y las condiciones de la economía internacional generó, durante los años ochenta, un conflicto de intereses, en relación con quienes deberían pagar el costo del ajuste, y ganaron aceptación las consideraciones de eficiencia. En suma, las reformas tributarias anteriores a la crisis de la deuda externa intentaron ser progresistas, no sólo porque incrementaron las tasas marginales del Impuesto sobre la Renta Personal (ISRP), y en algunos casos eliminaron tratamientos preferenciales que atentaban contra el principio de equidad horizontal, sino porque incluso el IVA constituía una solución al efecto cascada del Impuesto a los Ingresos Mercantiles.