Los subsidios a las exportaciones agrícolas son un tema de debate constante en el comercio global, impactando directamente en la competitividad de las naciones y el bienestar de sus poblaciones. En México, por ejemplo, prevalece la idea de que la agricultura no es apoyada de la misma manera que en países desarrollados. Se argumenta que países con los que se realiza intercambio comercial subsidian en mayor grado su agricultura, generando desventajas competitivas. La proliferación de las subvenciones a la exportación durante los años anteriores al lanzamiento de la Ronda Uruguay en 1986 fue una de las cuestiones clave que se abordaron en esas negociaciones y ha seguido siendo un tema candente durante muchos años en la Organización Mundial del Comercio (OMC).
¿Qué es una Subvención a la Exportación Agrícola?
Una subvención, en su concepto más amplio, es una forma de ayuda o apoyo financiero otorgada por un gobierno a un sector de la economía. Existen dos tipos generales de subvenciones: las subvenciones a la exportación y las subvenciones internas. Las primeras constituyen un beneficio conferido a una empresa por el Gobierno que está supeditado a las exportaciones.
En el contexto agrícola, cuando una transferencia tiene como finalidad sufragar los gastos corrientes de producción de las empresas, se considera como subsidio. Esto también aplica si se destina a programas de inversión privada. Autores como Monke y Pearson (1989) consideran como subsidios a las transferencias directas que proporciona el Estado a las empresas privadas, así como a los aranceles y cuotas proteccionistas. Según estos autores, los subsidios se dividen en dos clases: transferencias directas a través del gasto gubernamental, y transferencias vía precios, como los aranceles y cuotas proteccionistas a los productos agrícolas.
Para medir los subsidios a la agricultura, es necesario cuantificar las transferencias de ingreso vía gasto del gobierno y las transferencias de ingreso vía precios. La suma de ambas se conoce como transferencia bruta de ingresos. El equivalente de subsidio al productor agrícola (ESP) incluye tanto las transferencias de ingresos a través de los gastos presupuestales o fiscales, así como las transferencias a través de los precios internos. El ESP es la transferencia neta de ingresos de una política determinada, como proporción de los ingresos brutos totales de los agricultores a precios privados.
El indicador teóricamente correcto para medir el grado en que un país subsidia a su agricultura es el equivalente porcentual de subsidios al productor (EPS%). Este se calcula como: EPS% = 100 x ESP / (P x Q + DP - LV), donde P es el precio interno de la producción, Q el volumen de producción, DP los pagos directos y LV los impuestos a la producción. Este indicador no depende de las unidades monetarias de medición, de la escala o del tamaño del sector, ni de los cambios en las variables nominales como precios o inflación.
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Impacto de las Subvenciones a la Exportación Agrícolas
Las subvenciones a la exportación en el sector agrícola pueden tener consecuencias perjudiciales para otras partes contratantes en el comercio mundial. Estas medidas suelen desestabilizar los mercados globales y pueden significar pérdidas para los productores en los países importadores, aunque los consumidores en esos países puedan beneficiarse de precios más bajos.
Para los países en desarrollo, los efectos de las subvenciones a la exportación pueden ser desastrosos. Pueden enfrentar un aumento del costo total de las importaciones y un freno al crecimiento de su sector agrícola, lo que afecta su autosuficiencia. Un fuerte argumento contra esta práctica ha surgido de los importadores netos de alimentos y de países en desarrollo que ven mermados sus ingresos de exportación y la capacidad de competir en el mercado mundial.
Además, las subvenciones a los insumos agrícolas, como maquinaria y fertilizantes, así como los subsidios al agua, son altamente regresivos. Por ejemplo, los subsidios al agua ocultan los verdaderos costos del establecimiento agrícola y pueden llevar a una sobreexplotación de los recursos hídricos, especialmente en zonas áridas, como la observada en México. Estas transferencias benefician principalmente a los grandes agricultores, lo que les ayuda a comprar las pequeñas granjas, mientras que los granjeros con pocas acres reciben poco o ningún subsidio.
Regulación Internacional y Compromisos de la OMC
El comercio de productos agropecuarios ha sido objeto de extensas negociaciones en el ámbito internacional, particularmente en el marco de la Ronda Uruguay y la OMC, con el fin de imponer restricciones a la práctica de las subvenciones a la exportación. Mientras que las subvenciones a la exportación de productos industriales están prohibidas de manera general desde hace más de 50 años, las agrícolas solo habían estado sujetas a disciplinas limitadas.
Los compromisos iniciales en materia de subvenciones a la exportación se basaron en el período de referencia de 1986-1990, dado que las subvenciones a la exportación estaban aumentando en ese período. Los países desarrollados Miembros debían reducir en un 21% el volumen del período de base de las subvenciones a la exportación, en etapas anuales iguales a lo largo de 6 años, y en un 36% el correspondiente desembolso presupuestario.
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Un hito crucial fue la Decisión de Nairobi, adoptada en diciembre de 2015 en la Décima Conferencia Ministerial de la OMC. En virtud de esta decisión, los Miembros de la OMC se comprometen a eliminar todas las formas de subvenciones a la exportación. Esto implicó una eliminación inmediata para los Miembros desarrollados, a partir de la fecha de adopción de la Decisión de Nairobi, excepto para unos cuantos productos agropecuarios con un plazo hasta finales de 2020. Los países en desarrollo, por su parte, acordaron hacerlo a más tardar en 2018, con la posibilidad de plazos más amplios, hasta finales de 2022, en casos concretos.
La Decisión de Nairobi también contiene normas para minimizar el posible efecto de distorsión de otras políticas de exportación en el comercio internacional. Esto incluye la financiación de las exportaciones, la ayuda alimentaria internacional y las actividades de las empresas comerciales del Estado exportadoras, para asegurar que estas políticas no favorezcan las exportaciones agropecuarias ni eludan las disposiciones sobre subvenciones a la exportación.
El Comité de Agricultura de la OMC vigila la aplicación de la Decisión de Nairobi, realizando exámenes anuales de las subvenciones a la exportación de productos agropecuarios y otras medidas relacionadas con la exportación aplicadas por los Miembros. La Conferencia Ministerial de Bali en 2013 ya había establecido que los Miembros obrarían "con la mayor moderación" respecto al recurso a todas las formas de subvenciones a la exportación.
Créditos a la Exportación y Ayuda Alimentaria
Otro aspecto importante de la regulación internacional es el control de los créditos a la exportación y la ayuda alimentaria. En lo que respecta a la ayuda alimentaria internacional, el principal objetivo de la Decisión de Nairobi es asegurar que esta se suministre de manera que impida o reduzca al mínimo el desplazamiento del comercio, manteniendo un nivel adecuado de asistencia y considerando los intereses de los receptores.
En el suministro de ayuda alimentaria, se deben tener en cuenta las condiciones del mercado local, y los Miembros se abstendrán de prestar ayuda en especie si existe riesgo de que tenga efectos desfavorables en la producción local o regional, o en los mercados comerciales establecidos. Se alienta a que la ayuda alimentaria sea en efectivo y se adquiera de fuentes locales o regionales, siempre que no comprometa la disponibilidad ni los precios de los productos alimenticios básicos.
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Subsidios Agrícolas en México: Un Análisis Comparativo
Ante los graves problemas y retos que afronta la agricultura mexicana, muchas voces demandan más subsidios y apoyos por parte del Gobierno. Sin embargo, estudios como los de Zúñiga y González-Estrada (2003) demuestran que el campo mexicano ha recibido cuantiosos apoyos, que en promedio anual representaron el 87.5% del producto interno bruto de la agricultura durante 1999-2002.
En contra de la creencia común de muchos economistas en México, el porcentaje del valor de la producción que corresponde a subsidios (EPS%) en el país es similar, en términos relativos, al de sus principales socios comerciales como Estados Unidos de América y Canadá, y menor que el de la Unión Europea y Japón.
Aunque México emprendió un programa de reformas en 1988 hacia la liberalización comercial y la reducción de servicios de apoyo, los subsidios agrícolas aumentaron durante el período 1995-2003. No obstante, el monto total medio de los subsidios agrícolas durante 1995-2003 fue considerablemente inferior al monto total medio de 1989-1994, lo que sugiere que la liberalización comercial posterior a 1994 estuvo acompañada de una disminución de los subsidios agrícolas medios.
Una diferencia notoria se observa al comparar México con Estados Unidos de América. Acosta (2005) denuncia la doble acción de los países desarrollados, que promueven la liberalización del comercio exterior, pero aumentan los subsidios a sus agricultores para protegerlos. Los subsidios en Estados Unidos aumentaron tras la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en 1994. Mientras que en 1986-1988 México no ofrecía apoyo al precio de mercado, en EE.UU. este apoyo fue considerable.
La estructura de las transferencias también difiere. En 2002, México mantuvo más del 90% de sus transferencias en forma de subsidios directos, mientras que en Estados Unidos de América, solo el 48% eran subsidios, siendo una proporción varias veces mayor la destinada a servicios de apoyo como investigación, capacitación y difusión.
En este contexto, en lugar de solo aumentar los subsidios agrícolas, en México se debería invertir considerablemente más en los servicios de apoyo necesarios para impulsar la intensificación y la productividad en la agricultura.
El siguiente cuadro ilustra la diferencia en la estructura de subsidios entre México y Estados Unidos de América en 2002:
| País | Proporción de Transferencias en Forma de Subsidios Directos | Proporción de Transferencias en Servicios de Apoyo (Investigación, Capacitación) |
|---|---|---|
| México | >90% | Menor proporción |
| Estados Unidos de América | 48% | Varias veces mayor proporción |