Para que México logre una mayor recaudación, es necesaria una reforma fiscal a fondo, debido a que este país registra uno de los menores índices de recaudación a nivel mundial, señaló el Dr. En el informe Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe de la OCDE, México registra un promedio de recaudación tributaria del 16.3% del PIB. Es decir, es el sexto peor de la región y está muy alejado de la media de la OCDE del 34.2%.
Gran parte de la explicación se encuentra en:
- la poco eficaz y eficiente administración tributaria;
- el enorme gasto fiscal (i.e., exenciones, privilegios, tratamientos especiales);
- la percepción negativa que los causantes tienen sobre el comportamiento del gobierno;
- la constante incertidumbre en materia hacendaria.
Total tax receipts as a percentage of GDP in Mexico has remained stable at 10 % in the last fifty years. This has happened notwithstanding numerous adjustments and reforms in various tax laws and important changes in tax administration. In this essay it is argued that this is due to: a) inefficient and ineffective tax administracion; b) substantial and lasting tax privilegies; c) negative perception of goverment actions and, d) uncertanty of tax laws.
La fragilidad de las finanzas públicas en México
La severa crisis económica de los últimos dos años ha puesto en evidencia -una vez más-, la fragilidad de las finanzas públicas en México, caracterizada, entre otras cosas, por una muy baja capacidad de recaudación tributaria. A pesar de múltiples ajustes, adecuaciones e, incluso, reformas a las diversas leyes fiscales y de importantes cambios en la administración de los tributos, la recaudación en relación al Producto Bruto Interno (PIB) -la carga o presión tributaria-, ha permanecido relativamente estable en los últimos cincuenta años.
Los reducidos ingresos tributarios se han parcialmente compensado mediante los recursos extraordinarios que la producción y exportación de petróleo le proporciona al fisco federal -notablemente por la vía de los ingresos no tributarios: i.e., en particular el derecho ordinario sobre hidrocarburos- y la limitada colocación de deuda pública, en particular la interna.
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El estancamiento de la carga tributaria ha significado que el equilibrio en las finanzas públicas de los últimos años, se haya logrado principalmente mediante la contención del gasto público, particularmente el de inversión. El relativamente reducido gasto público es inferior al indispensable para atender adecuadamente en cantidad y calidad las necesidades de la población en materia social y generar las condiciones para un mejor funcionamiento de la economía y mayores ritmos de crecimiento en el país.
Como resultado de la insuficiencia de gasto público, adecuadamente financiado con ingresos tributarios crecientes, se ha ido construyendo, a lo largo de los años, un déficit acumulativo de desarrollo económico, que ya ha puesto en entredicho las posibilidades de crecimiento económico y desarrollo social en el país en los años por venir. El vacío que dejó la inversión pública no fue colmado por la privada. El resultado de todo ello es el relativo estancamiento de la economía mexicana.
La posibilidad de que en México se de una recuperación económica sólida, sostenida, acelerada y duradera en los años por venir está, en lo fundamental, determinada por la existencia de un Estado fiscalmente fuerte. Un Estado que pueda promover, orientar, estimular y actuar efectivamente en la promoción de la economía, el bienestar social y la distribución más equitativa los beneficios del crecimiento de la economía.
Comparación internacional y la necesidad de aumentar la recaudación
Los países con más alto desarrollo económico y bienestar social, presentan, en común, la característica de altos niveles de recaudación tributaria En efecto, los países de la OCDE recaudan, en promedio, 25% del PIB por concepto de ingresos tributarios. Aunque el rango es bastante amplio. Por ejemplo, para 2007, Dinamarca recaudó 46% del PIB; Suecia, Francia, España y Nueva Zelanda alrededor de 34%. México, por su parte, tan sólo 10%, también muy por debajo de Brasil (que recauda más de 30% del PIB), Chile (22%) y Argentina (20%), economías con similar nivel de desarrollo.
El incremento de los ingresos tributarios en México es fundamental para ampliar el desarrollo social, aunque a la par, debe darse en sintonía con la promoción del crecimiento y la competitividad de la economía en los mercados mundiales. Existen diferentes ejemplos, principalmente en las economías del Este asiático -Corea del Sur, Taiwán, Singapur, Malasia, entre otras-, pero también de América Latina -Brasil y Chile-, de cómo es posible construir un sistema tributario y promotor del crecimiento y desarrollo económico.
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La construcción en México de un sistema tributario eficaz, eficiente, equitativo, justo, acorde a las necesidades de una economía con profundos rezagos económicos y sociales y, por supuesto, competitiva en el entorno económico de la globalidad de los mercados, implica profundas reformas en los instrumentos tributarios, en la gestión tributaria, en el diseño de la política tributaria y, sobre todo, su articulación con las políticas de gasto público y crecimiento económico.
Evolución de la política tributaria en México
El problema de la baja carga tributaria en México es un asunto añejo y, junto con la concentración de las rentas públicas en manos federales y la abultada aportación al total de los tributos que hace la Ciudad de México, donde se concentra el domicilio fiscal de muchos de los contribuyentes, han caracterizado el sistema impositivo mexicano a lo largo del siglo XX y lo que va del XXI. En este período, se han llevado a cabo diversas reformas tendientes al incremento de la recaudación tributaria, aunque con resultados bastante limitados.
Durante el desarrollo estabilizador, una de las prioridades del gobierno del presidente Adolfo López Mateos (1958-1964) fue incrementar, y de manera sustancial, la capacidad recaudatoria en México. Se entendía que la baja presión tributaria era un serio obstáculo para el desarrollo del país. En el documento Política económica nacional, preparado en 1958 por Antonio Ortiz Mena, se señalaba que "la política tributaria se ha caracterizado hasta ahora principalmente por dos rasgos definitivos: impuestos relativamente bajos y regresividad de los mismos." Y se proponía toda una serie de medidas para superar dichos rasgos.
En 1960 el gobierno mexicano contrató a Nicolás Kaldor, destacado economista británico, para que preparara un estudio sobre la Reforma Fiscal Mexicana. En sus conclusiones y recomendaciones, presentadas en dicho año, destacaban:
- El sistema tributario es ineficiente e injusto
- La recaudación es excesivamente baja (de las más bajas del mundo), lo que obliga a frenar el gasto social e imponer restricciones severas a la política monetaria
- El problema de fondo está en la escasa base gravable derivada del hecho de que una parte sustancial del ingreso nacional recibe un trato privilegiado
- El trato privilegiado que recibe una parte sustancial del ingreso nacional, especialmente el proveniente del capital, reduce la capacidad de recaudación
- La necesidad de revisar a fondo los diversos subsidios y estímulos con el afán de eliminarlos o reducirlos
En suma, se señalaba la "...necesidad urgente de una reforma radical y general del sistema impositivo en México... los ingresos corrientes provenientes de los impuestos son inadecuados para las necesidades... de un desarrollo acelerado. El ingreso fiscal... es alrededor de 9% del Producto Nacional Bruto (PNB) y se encuentra entre los más bajos del mundo" concluye el estudio.
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Con el gobierno del presidente Luis Echeverría se renovaron los esfuerzos para aumentar los ingresos tributarios del gobierno federal. En los primeros años se hace un nuevo intento de modificaciones a las leyes (se les llamó adecuaciones fiscales), pero fue poco lo que se logró: un aumento de 3 a 4% en el Impuesto a los Ingresos Mercantiles (IIM) y, con ello, una mayor armonía tributaria entre el gobierno federal y las entidades federativas, pues se subscribió un acuerdo de coordinación con ellas. Hubo, también, varios aumentos a diversos impuestos indirectos a productos específicos y ajustes al Impuesto Sobre la Renta (ISR).
Posteriormente, durante el gobierno del presidente José López Portillo se buscó aumentar los ingresos al introducir el Impuesto al Valor Agregado (en sustitución del IIM), que sirvió de base para el actual sistema de coordinación fiscal entre la federación y las entidades federativas. También se hicieron cambios al ISR, para incorporar los efectos que sobre los ingresos de las personas y de las empresas tiene la inflación y se eliminó, en parte, el carácter celular (cada tipo de ingreso tenía su propio impuesto) que el régimen tributario tenía. Se fueron sumando los ingresos de diferente origen para globalizarlos y hacer una sola declaración anual de ISR.
A partir de 1982, después de la crisis de la deuda externa, el gobierno del presidente Miguel de la Madrid sometió a la sociedad y su aparato productivo, a un severo ajuste externo y fiscal que tuvo como objetivo principal crear el excedente necesario para continuar pagando cabal y puntualmente la deuda externa del país. Con ello -se pensaba en el gobierno-, se podría regresar a los mercados de capital internacionales para, así, recobrar el crecimiento económico. La estrategia no rindió los resultados esperados. Más bien se convirtió en una "política económica del desperdicio." Y la deuda externa como porcentaje del PIB no disminuyó.
A finales de la década de los años ochenta, ya con el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari, se modifica una vez más el ISR para adaptarlo a una economía abierta con tasas semejantes a las de Canadá y Estados Unidos -lo que entrañó ajustes a la baja en las tasas-, y, entre otras cosas, se llevó a cabo: la eliminación progresiva de los impuestos al comercio con el exterior; también se eliminan muchas de las bases especiales de tributación que existían para una serie de sectores productivos (las que prácticamente las mantenía exentos del ISR); se intensifica la fiscalización; se unifica el IVA a una sola tasa de 10% -en lugar de la más alta que existía-, incluyendo la zona fronteriza; y se establece un esquema tributario para la repatriación de capitales.
Durante los primeros años del gobierno del presidente Ernesto Zedillo, la producción y exportación de petróleo le dio margen al gobierno federal para introducir ciertos alicientes tributarios para paliar los efectos de la crisis económica de 1995-1996 (el llamado "error de diciembre"). También se estableció el régimen para pequeños contribuyentes (Repecos) y se elevó a 15% la tasa del IVA -con tasa cero a alimentos y medicinas-. Posteriormente, en 1999, se aprueban por el Congreso de la Unión una serie de medidas tributarias con un claro afán recaudatorio.
Entre otras, se eliminan o disminuyen ciertos privilegios fiscales (se acota la consolidación de resultados fiscales para los grupos empresariales, se elimina la deducción inmediata de las inversiones, se limita el subsidio a investigación y desarrollo en las empresas); la tasa del ISR a personas físicas sube a 40% y la de las morales a 35%, más 5% a las utilidades distribuidas.
Durante el gobierno del presidente Vicente Fox se envía al Congreso de la Unión una propuesta de cambios en materia tributaria. Algunas modificaciones propuestas fueron aprobadas y otras no. En cuanto al ISR, se aprueba reducir las tasas para personas físicas (de 40 a 32%) y morales (de 35 a 32%), se elimina la retención de 5% sobre utilidades distribuidas y se reintroduce la deducción inmediata de las inversiones. En IVA, se propuso eliminar las exenciones a alimentos, medicinas, libros, revistas y periódicos. Esto último no fue aprobado.
Reforma Tributaria en Chile: Un Caso de Estudio
El día 1 de abril de 2014, el gobierno chileno envió un proyecto de reforma tributaria al congreso, con el objeto de reemplazar el sistema de tributación del impuesto a la renta y modificar sustancialmente dicha Ley y el Código Tributario. Lo anterior, bajo la necesidad de recaudar mayor tributo para atender los petitorios de los movimientos nacionales populares, principalmente, del sector estudiantil, los cuales exigen una educación gratuita y de calidad, estimando que con esta nueva reforma se recaudarán en régimen, aproximadamente, 8.200 millones de dólares (3,02% del PIB).
Para cumplir con estas transformaciones sociales y tener la solvencia económica fiscal necesaria y sustentable en el tiempo, esta nueva reforma tributaria efectuará cambios importantes, tales como la disminución de la brecha social en educación, salud y protección social, donde analizaremos los principales cambios, considerando como el de mayor peso lo que refiere al cambio impositivo del impuesto a la renta, entendiendo que en el actual modelo tributario (vigente desde 1984), el impuesto a la renta de personas esta integrado con el de las empresas, donde los dueños quedan exentos del impuesto global complementario, cuando las utilidades no retiradas quedan invertidas en el ámbito empresarial, dando origen al FUT (Fondo de Utilidad Tributaria) , donde las empresas, que declaran renta efectiva en primera categoría, registran el historial de las utilidades, las que como medios de inversión tienen que cumplir el objetivo de promover el desarrollo.
Toda sociedad organizada, requiere de un Estado que sea capaz de proveer de bienes públicos compatibles con el nivel de vida de sus habitantes y que puedan ser sostenidos en el tiempo mediante una tributación por parte de sus ciudadanos. Un buen sistema tributario debiera ser lo suficientemente eficiente de modo de satisfacer la creciente demanda de servicios públicos que el desarrollo de una sociedad requiere.
Con el tiempo, la sociedad chilena ha alcanzado un mayor desarrollo y bienestar, permitiendo que las personas tengan un mejor nivel de vida. Esto ha traído como consecuencia un mayor gasto público, el que es financiado, en una buena parte, por el impuesto a la renta. Esto último ha llevado a modificar durante estos últimos 15 años varios artículos del decreto ley Nº 824, de modo de lograr un mejor y más eficiente uso de esta ley. Pero estos cambios no han sido lo suficientemente efectivos para avanzar con mayor fuerza y eficiencia en la oferta de bienes públicos que Chile necesita para su desarrollo.
Desde el año 2010, diversos organismos, tanto estatales como instituciones académicas para el estudio de políticas públicas, han planteado la necesidad de realizar cambios profundos a la estructura tributaria chilena, de manera que se pueda satisfacer la mayor demanda de bienes públicos que el país necesita, en especial, la educación y la salud. Es por esto que, en el pasado mes de abril, el poder ejecutivo de Chile, envió un proyecto de reforma tributaria al Congreso Nacional para su aprobación y posterior aplicación, el cual modifica el sistema de la tributación de la renta.
Centrarse en las reformas al sistema tributario no solo sienta las bases para una sociedad más equitativa, quitándoles más a los que tienen más, sino que también otorga los cimientos financieros para las políticas públicas de largo plazo, capaces de mejorar las condiciones de educación, salud, vivienda, entre otros.
El Impuesto Único, que grava a contribuyentes que indica el inciso 1º del art. Por su parte, los contribuyentes se clasifican tributariamente en la primera y/o segunda categoría, dependiendo del tipo de ingresos que obtienen, los primeros reciben rentas del capital y de las empresas; los segundos perciben rentas del trabajo, como es el caso de los trabajadores dependientes e independientes.
Paralelamente, llegaban profesionales educados en el extranjero, apareciendo los Chicago Boys, quienes crearon el nuevo modelo tributario. Uno de los primeros cuestionamientos efectuados por ellos hacia la norma vigente, pasó por el siguiente interrogante ¿Por qué gravar la empresa?, si, en último término, la empresa no es más que una organización que se da en las personas y que solo podemos concebir fruto de nuestra inteligencia. Entonces, lo que se debe gravar, son los dueños, ya que cuando la empresa tiene utilidades, no es esta la que se hace más rica, sino las personas naturales dueñas de la empresa. Por lo tanto, este primer impuesto no debería ser considerado.
Entonces, la primera categoría siguió sobre base devengada, con la misma tasa del 10%, por cada $100 pesos de renta, el fisco recibía $10 y como la base de tributación que grava al dueño, se encuentra sobre la base de la decisión que él tome, se analizan dos situaciones extremas: No retira nada: base imponible 0%, el impuesto=$0 o retira toda la renta: si retiraba $100, base imponible 45%, pero el impuesto pagado por la empresa es abonado a lo que tendría que pagar el dueño. Por lo tanto, la recaudación potencial mínima con este modelo era $10 y la máxima $45.
Con el modelo propuesto en la Reforma Tributaria, nace un nuevo concepto denominado Renta Atribuida, que difiere del concepto devengado, siendo más amplio que este último, toda vez que entiende como renta algunas partidas respecto de las cuales el contribuyente carece de título o derecho. La empresa de acuerdo a Cross Plaza Tax Compliance & BPO (2014) “deberá pagar un 25% de impuesto, señalando la actual reforma en proyecto, una rebaja de tasas, la tasa máxima del G.C. que hoy corresponde a un 40%, se reduciría a un 35%, disminuye la tasa, pero aumenta la base, ya que ahora no se posee la opción en el ámbito del G.C. para no retirar” (p. 90).
Toda la renta generada por la empresa se entiende atribuida a los dueños conforme a los porcentajes de participación que posea cada uno en ella. Según lo señalado, actualmente existen pequeñas empresas que tributan en base al artículo 14bis (a derogar) sobre base retirada, vale decir, si no retiran no existe impuesto ni de primera categoría ni de global complementario.
El artículo 14bis opera bajo el modelo vigente, por lo tanto, si no retirara los recursos de su actividad, el Estado presumía que la empresa estaba creciendo y reinvirtiendo y como mecanismo de estímulo no aplicaba impuesto. Por lo tanto, con la nueva reforma, al tener que pagar el impuesto sobre la base de renta atribuida, las empresas dispondrán de menores recursos y deberán recurrir al crédito para financiar sus operaciones, capital de trabajo e inversión, lo que se puede avizorar provocará aumentos de costos, menor producción y probablemente, incremento en el desempleo. El 14bis, será absorbido por el 14ter, pudiendo las empresas optar por esta alternativa.
También, la reforma tributaria considera cambios normativos al actual sistema impositivo chileno, dentro de los cuales se encuentra la eliminación del FUT (Fondo de Utilidades Tributables) y que corresponde a las utilidades no retiradas de la empresa y, por tanto, no computadas en la base imponible de los propietarios de la empresa.
Dentro de los cambios planteados en la reforma, se encuentra la eliminación del FUT (Fondo de Utilidades Tributables) que dicho de manera sencilla, son las utilidades no retiradas que genera una empresa, las que al no ser computadas en la base imponible, los socios no pagan impuesto por ello. Con esta eliminación del FUT, los dueños de las empresas deberán tributar por la totalidad de las utilidades atribuidas por la empresa y no solo sobre las utilidades retiradas.
En el año 1984 las empresas chilenas no tenían capacidad de financiar sus inversiones. En primer lugar, el sistema bancario estaba paralizado después de la crisis de los años 1982-1983. En segundo lugar, el Estado de Chile estaba en mora de su deuda externa, lo que hacía imposible que las empresas pudieran buscar financiamiento en el exterior. Por último, nuestro mercado de capitales era casi inexistente el año 1984. Ante esta situación las empresas solo podían financiar sus inversiones usando sus utilidades retenidas. En este contexto el FUT tenía sentido económico. La situación de Chile hoy es completamente distinta.
En gran medida, el FUT puede entenderse hoy como una transferencia a las empresas y, por ende, a sus dueños. En este sentido, un empresario invertirá hasta donde el beneficio del último peso ($) sea igual al costo de oportunidad de ese peso. A pesar de que parte de la inversión se realiza con re-inversión de utilidades, el último peso invertido para la mayoría de las empresas se financia con fondos externos a la misma. Por esto, en términos económicos, el FUT afecta, mayoritariamente, de manera infra-marginal la inversión, es decir, no la decisión en el margen, que es la que determina el último peso invertido.
Es importante resaltar que la eliminación del mecanismo del FUT no afectará a las pequeñas empresas, según el tributarista experto de la Universidad de Talca, González, en charla del 2014. Al considerar la información del SII (Servicio de Impuestos Internos) para el año 2012, donde el 95% de las empresas registra ventas menores a $506 millones en el año, los cambios que introduce la reforma tributaria y que permiten pasar a una base devengada no las afectarán e incluso las empresas de menor tamaño se podrán ver favorecidas.
Razones comunes para una reforma tributaria
- Aumentar la recaudación fiscal para financiar servicios públicos esenciales como educación y salud.
- Mejorar la equidad del sistema tributario, reduciendo la brecha entre ricos y pobres.
- Promover el crecimiento económico a través de incentivos fiscales adecuados.
- Modernizar el sistema tributario para adaptarlo a los cambios económicos y sociales.
- Corregir distorsiones en el mercado causadas por exenciones y privilegios fiscales.