México vive un cambio económico, social y político que ha sido denominado como la cuarta transformación2. Uno de los ejes centrales de esta propuesta es la austeridad republicana que pretende eliminar los privilegios de los funcionarios y la reducción de los salarios.
En la práctica, la austeridad gubernamental ha afectado a las instituciones y a las políticas públicas, ya que, de 150 programas de política social existentes, se han eliminado 18 (los cuales fueron creados o continuados por las dos administraciones pasadas), tres cambiaron de sector y seis tuvieron modificaciones (Coneval, 2019).
La Transformación de los Programas de Cuidado Infantil: Del PEI al PABNNMT
Entre los programas con variaciones está el Programa de Estancias Infantiles Sedesol (PEI) cuyo objetivo era promover la participación laboral femenina a través de la provisión de servicios de cuidado infantil. Bajo argumentos de corrupción y de que el programa tenía una lógica neoliberal, ya que se entregaba dinero público a guarderías privadas, el presupuesto de éste se redujo en 50%, y las subvenciones que se entregaban a las guarderías se suspendieron para entregar de manera directa el dinero a las familias.
En el contexto de las intervenciones estatales para resolver las necesidades de cuidado en México, nos centramos en el análisis comparativo del Programa de Estancias Infantiles para Madres Trabajadoras (PEI, 2018) y de su substituto el Programa de Apoyo para el Bienestar de Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras (PABNNMT, 2019).
El Programa de Estancias Infantiles (PEI): Objetivos y Resultados
El análisis comparativo de estos programas indica que el PEI estaba orientado a facilitar la inserción laboral femenina, las evaluaciones realizadas sobre éste confirman su efecto en el incremento de la participación económica de las mujeres y señalan sus potencialidades para el desarrollo infantil.
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El Programa de Apoyo para el Bienestar de Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras (PABNNMT): Nueva Orientación y Potenciales Impactos
En cambio, el diseño actual (PABNNMT) está orientado a la atención y bienestar de las niñas y niños de las madres trabajadoras. Por ello, a la luz de la literatura sobre el tema, aquí se sugiere que las acciones del nuevo programa pueden tener como resultado la (re)privatización del cuidado infantil en las familias, con un probable incremento en la carga de trabajo de las mujeres, la invisibilización y la devaluación de la actividad, así como un alza en el desempleo femenino.
Tipos de Políticas de Subsidios para el Cuidado Infantil y sus Efectos
En la literatura sobre el tema hay consenso de que existe una estrecha relación entre los subsidios al cuidado infantil y el incremento en la oferta de mano de obra femenina, pues la existencia de subvenciones afecta las decisiones de las mujeres sobre la fecundidad y el empleo (Mateo Díaz y Rodríguez-Chamussy, 2017; Blau y Robins, 1998). Estudios realizados sobre los efectos de programas de subsidios para la provisión de servicios de cuidado infantil, tanto en países del norte como del sur global, sostienen que tienen un resultado positivo sobre el empleo femenino (Blau y Robins, 1998; Baker, Gruber y Milligan, 2008; Kosonen, 2013; Berlinski y Galiani, 2008; Berlinski, Galiani y McEwan, 2011; Paes de Barros, Olinto, Lunde y Carvalho, 2011; Calderón, 2014).
En cambio, cuando el subsidio se otorga en forma directa a los beneficiarios se promueve que éstos se queden en casa y se desincentiva la inserción laboral femenina (Kosonen, 2013; Naz, 2004 y Schone, 2004, citados en Kosonen, 2013; Paes de Barros, Olinto, Lunde y Carvalho, 2011).
El debate más amplio de políticas públicas para las familias reconoce las dimensiones y los objetivos de las mismas, de esta forma algunas son implícitas y otras explícitas, algunas están orientadas hacia las familias como grupo, y otras hacia algunos individuos dentro de ellas dependiendo de sus características. Las políticas públicas de cuidado infantil se clasifican de distintas maneras en consideración con la conciliación trabajo-familia, el género y lo universal o particular (Saraceno, 2011). La estrecha relación entre la decisión de trabajar y el acceso al cuidado infantil ha derivado en políticas de tiempo, dinero y provisión de servicios (Bahle, 2008; Batthyány, 2015).
Las políticas de provisión de servicios pueden ser universales o focalizadas a poblaciones con menores recursos. Los servicios de cuidados se pueden proporcionar en el hogar, en espacios institucionales o en los centros de trabajo, bajo distintos modelos de intervención. Las políticas de dinero se basan en programas de transferencias directas que brindan apoyo económico como contraprestación a la dedicación del cuidado de alguna persona en el entorno familiar, estas prestaciones reconocen a las personas, generalmente mujeres, que se dedican a cuidar y por tanto hay que remunerarles (Batthyány, 2015).
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Sin embargo, de acuerdo con la autora, estas políticas son ambiguas, por una parte, se reconoce el valor del trabajo de cuidados que se proporciona al interior de los hogares, pero por la otra, el bajo monto que se paga puede perpetuar la desigualdad. Además, a pesar del reconocimiento del trabajo de cuidados que implica la entrega directa de apoyos, la sustitución de políticas de transferencia indirecta puede implicar la pérdida del empleo para quien usaba el servicio, y no necesariamente el acceso a una remuneración por parte de algún familiar que lo sustituya, ya que las familias que tengan mayor necesidad pueden usar el dinero para cubrir necesidades contingentes (Paes de Barros Olinto, Lunde y Carvalho, 2011).
En suma, las políticas de subsidios para el cuidado infantil en sus distintas modalidades son opciones fundamentales, tanto para incrementar la mano de obra femenina, como para estimular el desarrollo infantil. Los programas de subsidios de cuidado infantil están basados en distintos objetivos que con frecuencia reflejan la tensión entre apoyar la educación de los niños y la participación laboral de las madres (Guzmán, 2014; Mateo Díaz y Rodríguez-Chamussy, 2017). Las evidencias sobre provisión de servicios de cuidados en países desarrollados, así como también en los países en desarrollo, indican que el subsidio al cuidado infantil está estrechamente relacionado con la decisión de las mujeres de participar en el mercado de trabajo (Mateo Díaz y Rodríguez-Chamussy, 2017). La mayoría de los estudios revisados coinciden en los efectos positivos de los programas de subsidios sobre el empleo femenino (Blau y Robins, 1998; Baker, Gruber y Milligan, 2008; Kosonen, 2013; Berlinski y Galiani, 2008; Berlinski, Galiani y McEwan, 2011; Paes de Barros, Olinto, Lunde y Carvalho, 2011; Calderón, 2014; Mateo Díaz y Rodríguez-Chamussy, 2017).
No obstante, se muestran algunas diferencias de acuerdo al tipo de subsidios. Por ejemplo, Kosonen (2013) señala que, en países como Canadá y Reino Unido, los programas dirigidos a la clase trabajadora han incrementado la participación laboral, en particular para los grupos que contaban con una baja tasa laboral. En contraste, en los países nórdicos existen programas que entregan un subsidio a padres que no usan dichos servicios y prefieren quedarse en casa a cuidar a sus hijos, por lo cual este tipo de subsidios reducen el incentivo a entrar en la fuerza laboral por un largo periodo. Este es el caso, por ejemplo, de Noruega y Finlandia (Naz, 2004; Schone, 2004, citados en Kosonen, 2013), así como el propio estudio de Kosonen en Québec.
De acuerdo con La Comisión Económica para América Latina y el Caribe Cepal (2016) el trabajo de cuidados se lleva a cabo en condiciones de desigualdad y desprotección, 94% de quienes lo ejercen en forma remunerada son mujeres, 24% son pobres y 63% no tienen seguridad social. Asimismo, un alto porcentaje de ellas no participan en los mercados de trabajo, por ejemplo 50% de las mujeres en hogares donde hay niñas y niños menores de siete años están fuera del mercado laboral. La misma fuente señala que las políticas de cuidado en la región se caracterizan por un avance desigual, una baja cobertura y pocos cambios en la división sexual del trabajo. De esta forma, se han puesto en práctica políticas de intervención bajo diferentes enfoques y modelos de gestión los cuales han tenido diversos resultados.
Para algunos países como Chile el problema se define como el rezago del desarrollo infantil, y para otros como México, Costa Rica y Uruguay se trata de las dificultades de las mujeres para acceder a oportunidades laborales. Diversas investigaciones han analizado el impacto de estas políticas, dependiendo de cuál sea su objetivo, sobre el empleo femenino y el desarrollo infantil. Países como Argentina y Uruguay (Berlinski, Galiani y McEwan, 2011) proveen de un subsidio para el cuidado infantil, y las evidencias señalan un efecto positivo en varias dimensiones del desarrollo de los niños en preescolar (Berlinski, Galiani y Gertler, 2008).
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En Rio de Janeiro, Paes de Barros, Olinto, Lunde y Carvalho (2011), estudiaron el impacto que tiene el acceso al cuidado infantil gratuito en la participación laboral femenina de mujeres residentes en vecindarios de bajos recursos. Los autores concluyen que el impacto estimado en los ingresos es menor que el costo de la provisión pública, y por tanto las transferencias directas para el cuidado infantil pueden ser más efectivas en costos que el subsidio para la provisión pública de cuidado. Este podría ser un buen argumento para justificar el cambio en la política de cuidado del actual gobierno mexicano, que ha pasado de transferencias indirectas a transferencias directas. Sin embargo, Paes de Barros, Olinto, Lunde y Carvalho (2011) y Bathhyány (2015) coinciden con el argumento de que con una política de esta naturaleza se corren riegos de que las familias no usen el dinero en el cuidado infantil, sino usen los recursos para cubrir necesidades apremiantes, sobre todo aquellas que están en mayor necesidad.
La Organización Social del Cuidado Infantil en México
La importancia de la organización social de los cuidados como perspectiva de análisis va más allá de la división del trabajo en la familia, porque se enfoca en la distribución social de los cuidados (Comas, 2014) con la participación del Estado, a través de las políticas públicas, para la dotación de servicios, prestaciones económicas y tiempo. Por su parte, el mercado ofrece servicios de cuidado, por medio de empresas especializadas, así como mediante la contratación de cuidadoras. Además, la sociedad civil también participa en los cuidados a través de la oferta de servicios comunitarios. La organización de estos elementos ofrece alternativas para la formulación de distintos modelos de provisión de servicios y de cuidado en las familias en el contexto de las relaciones de género.
A continuación, se describe la organización social de los cuidados en México, poniendo especial atención a la oferta de servicios por parte del Estado, la cual se caracteriza por una composición segmentada que refleja la desigualdad social.
En México, la mayor parte del trabajo de cuidados al interior de los hogares se realiza de manera no remunerada y recae principalmente en sus integrantes. De acuerdo con información de la Encuesta Laboral y de Corresponsabilidad Social (ELCOS), en 2012 había poco más de 13 millones de personas que realizaban trabajo de cuidado, de las cuales entre 81.8 y 90.4% eran personas del mismo hogar. Además, 73% de quienes realizaban cuidados eran mujeres y el restante 26.9% hombres. Por otra parte, información de la Encuesta Nacional sobre el Uso del Tiempo (ENUT) 2009 indica que de las personas mayores de 12 años que forman parte del hogar y se dedican al cuidado de niños y niñas menores de 6 años, las mujeres dedican 82.5% del total de horas que se invierten en estas actividades, en tanto que los hombres dedican 17.5%.
Información de la Encuesta de Empleo y Seguridad Social (INEGI, 2013) revela que sólo 15 de cada 100 infantes va a una guardería mientras que la madre labora, y 85 son cuidados por familiares. Es en las familias donde se lleva a cabo el cuidado de la mayoría de los niños y niñas mexicanas menores de 6 años, ya que 73.8% de los y las niñas entre 0 y 6 años están bajo el cuidado materno, se trata de infantes que son cuidados por su mamá en su trabajo o cuando ésta no trabaja. La siguiente tabla detalla la distribución de los servicios de cuidado infantil en México:
| Tipo de Cuidado | Porcentaje |
|---|---|
| Cuidado materno | 73.8% |
| Cuidado por algún familiar | 13.2% |
| Guardería pública (IMSS, ISSSTE, DIF, Sedesol) | 2.9% |
| Guarderías privadas | 1% |
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI.
Al parecer las madres prefieren estar a cargo del cuidado de sus hijos, o bien delegar estos cuidados a familiares con o sin remuneración. México no cuenta con un sistema integral para el cuidado infantil. El Estado mexicano proporciona distintos tipos de servicios lo cual da cuenta de su carácter fragmentado, así como del acceso desigual por parte de la población. Aquellos que tienen un empleo formal pueden integrarse a las Guarderías del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), cuya ley establece que todos los trabajadores afiliados, hombres y mujeres tienen derecho de hacer uso de este servicio.