El impuesto progresivo y el sistema tributario subyacente se han caracterizado por implementar el principio de que los ciudadanos de bajos ingresos paguen impuestos a tasas más bajas, y los que tienen ingresos altos paguen tasas más altas. El objetivo principal de un sistema de este tipo es crear una actitud justa en la sociedad en función de los ingresos de la población y redistribuir la carga fiscal, así como garantizar que el presupuesto del Estado reciba fondos que luego se utilizan para cubrir los programas sociales. Por lo tanto, los investigadores abordan la posibilidad de pasar a este sistema a los países en desarrollo o a los que tratan de alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible.
Principios Fundamentales de la Progresividad Tributaria
El principio de progresividad tributaria establece que quien más gana, más paga en impuestos. Este principio consiste en que para que haya un reparto equitativo a la hora de pagar impuestos, los contribuyentes pagarán según su nivel de renta aumenta de forma proporcional. Básicamente, es que quien tiene mayor capacidad contribuirá más a través de los impuestos para el mantenimiento de los gastos públicos. Se trata de un principio del derecho tributario y está relacionado con la capacidad económica de las personas.
De hecho, el artículo 31 de la Constitución Española recoge que todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario inspirado en los principios de igualdad y progresividad. Es decir, tiene en cuenta la base imponible de los contribuyentes. A medida que sea mayor, el porcentaje de impuestos a pagar al Estado es mayor. A diferencia del principio de proporcionalidad, un impuesto progresivo aumenta el porcentaje a pagar según la capacidad económica de la persona. En cambio, un impuesto proporcional mantiene fijo el porcentaje.
Formas y Funciones de la Progresividad
La progresividad puede darse de distintas formas:
- Por clases: se establecen distintos tipos de renta y se aplica un porcentaje a cada nivel de renta.
- Por escalones: se fijan distintos tipos de escalones de renta y se aplica un porcentaje en cada escalón.
- Progresividad continua: se dividen distintos tipos de escalones, pero de forma más detallada, de forma que cada nivel de renta, por muy pequeña que sea, tenga un porcentaje distinto.
Por otro lado, una de las tres principales funciones del principio de progresividad es que los impuestos recaigan sobre las personas con mayor capacidad económica. La segunda función es que sirve para aplicar los impuestos de acuerdo a la situación patrimonial de cada persona. Y la última función es que, aunque tiene en cuenta la capacidad económica, establece que no toda sea para pagar impuestos, sino que se tienen en cuenta las necesidades de cada persona. Así, según el Derecho tributario se establecen límites que no pueden superarse a la hora de aplicar los impuestos.
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Ejemplos de Impuestos Progresivos
El mayor ejemplo de impuesto progresivo es el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF). Se va incrementando los porcentajes en función de la base liquidable de cada contribuyente y se hace según unos tramos establecidos, tal y como detalla la Agencia Tributaria en la escala de gravamen del IRPF.
Sin embargo, no es el único impuesto progresivo. En el sistema tributario español nos encontramos con dos más. Por un lado, está el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD), cuya tarifa progresiva está fijada en el artículo 21 de la Ley 29/1987 del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Este grava los bienes de donaciones o sucesiones. A mayor patrimonio obtenido, mayor porcentaje se pagará.
Y, por último, también es un impuesto progresivo el Impuesto sobre el Patrimonio (IP), cuya escala de gravamen se regula en la Ley 19/1991 del Impuesto sobre el Patrimonio. Grava el valor de los bienes y propiedades de los contribuyentes. Mientras mayor sea el patrimonio, mayor será el porcentaje que hará pagar.
Beneficios y Desafíos de las Reformas Tributarias Progresivas
Las reformas fiscales progresivas pueden permitir a los países en desarrollo redistribuir los ingresos y la financiación presupuestaria, reduciendo al mismo tiempo la estructura de desigualdad entre la población, proporcionando ingresos al sector social y movilizando la financiación para los sectores de crisis de la economía. Este sistema permitirá acumular fondos en favor de los hogares de menores ingresos. Estas reformas mencionadas pueden convertirse en un instrumento eficaz para reducir la pobreza en los países en desarrollo.
Sin embargo, el estudio también señaló que hay un límite de tasa impositiva marginal, que es el porcentaje de impuestos pagados por cada dólar adicional de ingresos. En los mercados emergentes, los gobiernos suelen utilizar las altas tasas impositivas sobre los productos marginales como mecanismo de generación de ingresos. Esto podría tener un efecto negativo en el desarrollo económico nacional, que es la reducción de las perspectivas de desarrollo sostenible. Además, el moderno sistema tributario estatal enfrenta el desafío de no solo llenar el presupuesto, sino crear una reserva de fondos y mantener un sistema justo de tributación de la población dependiendo de su nivel de ingresos.
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Evasión y Elusión Fiscal
En los hechos, quienes poseen mayor capacidad contributiva cuentan con mayores recursos para eludir el pago de los tributos, a la vez que, la mayor parte de la recaudación se nutre de impuestos regresivos, que gravan con la misma alícuota a contribuyentes de alta y baja capacidad económica. En este debate es crucial analizar los problemas de fiscalidad internacional.
Buena parte de la elusión fiscal se apoya en la internacionalización de las operaciones, con el objetivo de dificultar el rastreo y control de los activos financieros, debido a que los Estados poseen limitadas capacidades de supervisión más allá de sus fronteras. La estructura social se ve afectada negativamente por lo que conocemos como fuga de capitales, que es la transferencia de divisas al exterior, con fines no productivos, con objetivos de atesoramiento, especulativos o fiscales (minimizar el pago de impuestos), y también la riqueza que permanece dentro del país, pero fuera del circuito formal (por ejemplo, en cajas de seguridad). Gran parte de la fuga de capitales está asociada a la evasión y elusión fiscal.
Las personas de alto patrimonio utilizan todo tipo de estrategias para evitar el pago de impuestos. Entre ellas, una táctica muy utilizada es la constitución de un trust, un acuerdo contractual entre personas físicas que se basa en la ley anglosajona, en el cual una de ellas transfiere sus activos a nombre del trust, que tiene personalidad jurídica propia. Esto permite la creación de una barrera entre el propietario legal de los bienes y su beneficiario, además de que suelen ser constituidos en jurisdicciones que cuentan con altos niveles de opacidad financiera y fiscal, y que no cuentan con registros públicos de sus beneficiarios finales, logrando ocultarse de las autoridades fiscales de países de alta o mediana tributación.
Por su parte, las empresas multinacionales y grandes grupos económicos también utilizan múltiples técnicas, gracias al asesoramiento de expertos, que les permiten constituir sociedades holding que controlan todo el grupo en el exterior, o sociedades financieras, que financian al resto del grupo, ubicadas en guaridas fiscales, a los fines de erosionar la base imponible local. También utilizan los precios de operaciones intragrupo para transferir arbitrariamente ingresos hacia guaridas fiscales, a través de su manipulación o, directamente, de la creación ficticia de servicios, intangibles (marcas, derechos, etc.), o endeudamiento.
Experiencias y Contextos Regionales
Unión Europea y Países de Asia Central
El estudio se basa en una comparación de la relación entre la política fiscal y la desigualdad de ingresos en la Unión Europea (UE) y los países de Asia Central. Se compararon los datos de países miembros de la Unión Europea que tienen bastante éxito en cuanto al nivel de desarrollo, como Francia, Alemania, España, Dinamarca y Bélgica. Los países de la región de Asia Central son Kazajstán, Uzbekistán, la República Kirguisa, Turkmenistán y Tayikistán.
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Aunque los países de Asia Central difieren en sus preferencias y especificidades de desarrollo en algunas esferas del sistema tributario, tienen problemas estratégicos de desarrollo bastante similares. Están unidos por la estructura de sus sistemas tributarios en lo que respecta al deseo de reducir la brecha entre la pobreza y la desigualdad y de construir un sistema más justo de recaudación de impuestos.
En los últimos 20 años, el PIB agregado de los países de Asia Central se ha multiplicado por más de siete y en términos monetarios se cuadruplicó. Sin embargo, el ingreso promedio por persona en los países de Asia Central ha disminuido significativamente en los últimos diez años (2008-2018), mientras que la tendencia de alto desempleo entre los jóvenes ha continuado. Según datos de investigación para el período de 1990 a 2016, la participación promedio de los ingresos entre los contribuyentes más ricos en los países de Asia Central fue de alrededor del 64 %. En el mismo período en los Estados Unidos, por ejemplo, esta cifra fue del 47 %.
Kazajistán
El país más prometedor en términos de desarrollo es Kazajstán, con su orientación hacia las materias primas y su ritmo de desarrollo. La política fiscal es dinámica, el sistema tributario actualmente es plano y la tasa actual del impuesto a la renta personal está fijada en el 10 %, que no está sujeto a cambios, independientemente de los ingresos.
El análisis de estos sistemas en Kazajistán implica que la única ventaja de la tasa impositiva única actual es su simplicidad de cálculo, lo cual es muy conveniente para los contribuyentes en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. Sin embargo, las tasas impositivas progresivas no pueden tener esta ventaja. Siguiendo las condiciones nacionales en Kazajistán, la introducción de un impuesto progresivo por encima del 10 % será una carga para los empleadores, lo que requerirá de métodos de optimización que a veces no son completamente legales. Además, aumentará la carga general sobre los fondos salariales, que ya están sobrecargados por el pago de impuestos sociales, las cotizaciones obligatorias a la seguridad social, a la asistencia sanitaria y a las cotizaciones obligatorias de facto a las pensiones.
Uzbekistán
Uzbekistán es la segunda economía más grande de la región, aunque significativamente más pequeña que Kazajistán, con un PIB per cápita de poco más de USD 1800 (33 millones de habitantes). En los últimos tres años (2017-2019), Uzbekistán ha estado esforzándose por reformar la economía nacional en todas las áreas para alcanzar objetivos de desarrollo sostenible, que evitaron pérdidas y zonas de estancamiento y mostraron una tasa de crecimiento del 5 %. El presupuesto estatal de Uzbekistán ha estado registrando un déficit en los últimos años, y el déficit se financia mediante el aumento de la deuda estatal, que ha alcanzado el 160 % de los ingresos presupuestarios.
Chile: Un Caso de Transformación Política y Fiscal
Este artículo describe el sistema tributario chileno y analiza el contexto político que impidió reformas que transformaran el regresivo sistema establecido durante el régimen dictatorial. En 2009, el 1% de los adultos de ingreso más alto en Chile obtuvo el 22% del ingreso nacional. Pero el impuesto de renta que ellos pagaron fue menor: una tasa efectiva promedio de menos del 16%, frente al 24% en Estados Unidos. La reforma tributaria de alto perfil de la presidente Michelle Bachelet de 2014 intentó cambiar esta situación. Durante la campaña de 2013, ella anunció planes para incrementarlo en un 3% del PIB gravando a las élites económicas del país para financiar la reforma de la educación pública.
Grandes obstáculos políticos impidieron la reforma tributaria progresiva durante las dos décadas que siguieron al retorno de la democracia en Chile en 1990. Fuertes actores políticos -empresarios organizados y partidos políticos de derecha- defendieron el modelo neoliberal de bajos impuestos establecido por la dictadura del general Augusto Pinochet. Sin embargo, después de 2011, el movimiento estudiantil neutralizó el poder de los empresarios y de la derecha.
Igual que muchos países latinoamericanos, Chile depende fuertemente de los impuestos indirectos. El recaudo del impuesto al valor agregado (IVA) fue en promedio el 8,1% del PIB en el periodo 1993-2005, un 51% del recaudo total; mientras que el impuesto de renta representó en promedio un 4,0% del PIB. Chile tiene un sistema de impuesto de renta integrado que vincula el impuesto de sociedades y el impuesto personal. Las tasas del impuesto de renta personal para los chilenos ricos son mucho mayores que la tasa del impuesto de sociedades.
En 2013, la tasa marginal máxima del impuesto de renta era del 40%, mientras que la tasa del impuesto de sociedades era de apenas el 20%, una de las más bajas de América Latina. Se buscaba que esta enorme brecha en las tasas de impuestos creara incentivos para que las empresas reinvirtieran sus ganancias y, con ello, contribuyeran al crecimiento económico y al desarrollo. Pero el sistema del impuesto de renta tuvo una consecuencia problemática y no intencionada: facilitó la elusión y la evasión del impuesto. Los asalariados eran los únicos contribuyentes que no podían manipular el sistema del impuesto de renta en su provecho; su impuesto de renta es retenido automáticamente por los empleadores. En últimas, la enorme brecha entre las tasas del impuesto de renta personal y de sociedades poco estimuló la inversión productiva, y fue una fuente de elevados gastos fiscales. El incremento de la tasa del impuesto de sociedades y la supresión de los privilegios tributarios a la renta del capital es esencial para aumentar la capacidad de recaudo y la progresividad del impuesto de renta en Chile.
México: Análisis de la Recaudación y el Gasto Público
Este trabajo tiene como objetivo conocer la relación entre la progresividad fiscal y la recaudación de impuestos en México. Recientemente, la Secretaría de Hacienda publicó un estudio donde explora qué grupos de la población pagan más impuestos y quiénes se benefician del gasto público. En términos generales, el documento concluye que el sistema fiscal es progresivo porque las personas más ricas contribuyen más al gasto público en comparación con otros grupos, y porque las personas de bajos ingresos son quienes más reciben programas sociales y servicios públicos. Sin embargo, esto no necesariamente se evidencia con los datos utilizados y para todos los rubros.
Se calcula el grado de progresividad del Impuesto Sobre la Renta (ISR) y del Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA), utilizando el índice de Kakwani. Estos cálculos muestran que el ISR es un impuesto progresivo; en el lado opuesto, el IVA es un impuesto regresivo. El análisis detalla la incidencia de diversos impuestos federales, incluyendo el ISR, el IVA, el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), y el Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN).
Además, muestra que la recaudación total en 2022 alcanzó los 3,808,707 millones de pesos; de este monto, los hogares más ricos (decil X) contribuyeron con el 38.3% de la recaudación total, mientras que los hogares de menos recursos (decil I al V) contribuyeron con el 17.3%. La SHCP también revela que como proporción de sus ingresos brutos (es decir, antes de que se les cobren impuestos), el pago de impuestos de los hogares más ricos del país es más alto en comparación con otros grupos. Así, mientras que para una persona del decil más alto el pago de ISR equivale a cerca del 11% de su ingreso bruto, para una persona del decil más bajo apenas representa el 0.1% de su ingreso antes de impuestos.
Críticas a la Metodología y Fuentes de Datos
Desafortunadamente, esta información debe tomarse con reservas por la sencilla razón de que no está construida con la información correcta. El documento de Hacienda está construido con base en estimaciones de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), cuando la información exacta sobre pago del ISR en realidad está en posesión del Servicio de Administración Tributaria (SAT).
Si quisiéramos tener una visión más precisa sobre el pago del ISR en nuestro país, entonces el análisis debería realizarse con la información de la cual ya disponen nuestras autoridades hacendarias. A pesar de sus bondades, las encuestas de hogares, como la ENIGH, tienden a sub registrar los ingresos en la parte más alta de la distribución. Por lo tanto, es pertinente que el análisis realizado por la SHCP sea hecho con datos administrativos con los que cuenta el SAT, provenientes de declaraciones fiscales. De esta forma sería posible conocer no solamente cuánto pagan sino cuánto dejan de pagar las personas más ricas del país, como consecuencia de las diferentes exenciones, deducciones y estímulos fiscales con que se privilegian.
Distribución del Gasto Público en México
En cuanto a la distribución del gasto público, el análisis señala que los ingresos se destinaron a la distribución del presupuesto en áreas como bienestar, educación y salud. De acuerdo con la SHCP, el gasto en 2022 se distribuyó principalmente en las funciones de desarrollo social (60.7%), desarrollo económico (30.7%) y funciones de gobierno (5.9%). Cabe mencionar que el presupuesto destinado a desarrollo social alcanzó el nivel más alto en 20 años, con un monto de 3,464 mil millones de pesos.
Dentro de este concepto, la protección social fue la categoría con mayor asignación, representando el 43.3% del gasto, seguida por la educación (24.5%), la salud (22.9%) y la vivienda (8%). El 1.3% restante se destinó a cultura, protección ambiental y otros asuntos sociales. Para bienestar, el documento identifica que aproximadamente el 13% de la población mexicana fue beneficiaria de al menos un programa social. El gasto en este rubro vio un incremento significativo. Por ejemplo, los hogares contemplados en los deciles I y II recibieron 39.8% y 43.6% de las transferencias de los programas Producción para el Bienestar y Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez, respectivamente. Mientras que, los hogares de los deciles IX y X recibieron entre ambos, solo 7.7% y 4.0%, para los mismos programas.
En esta misma línea, el 90.1% de las transferencias monetarias del Programa Jóvenes Construyendo el Futuro, el 94.0% para el Programa para el Bienestar de Niños y Niñas Hijos de Madres Trabajadoras y el 91.1% para el Programa Beca Universal para estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez se han dirigido a hogares por debajo del decil VIII. En la incidencia del gasto en educación sobresale que el mayor porcentaje del gasto público en el nivel básico se concentraba en deciles de los hogares con menores ingresos (decil I, 18,3%) y se reduce conforme se avanza hacia los deciles de hogares con mayor ingreso (decil X, 1.8%). Esto se repite en el nivel medio superior.
En cuanto a la distribución del gasto en programas de becas (Beca Jóvenes Escribiendo el Futuro; Beca Universal para estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez; Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez), se destaca la progresividad de estos programas en los niveles básico y medio superior, que tienden a beneficiar en mayor medida a los hogares con menores ingresos, principalmente al decil I que concentra 26.9% y 11.0% del gasto en becas a nivel básico y medio superior, respectivamente.
En el tema de salud, resalta la información sobre la distribución por decil de hogar según su afiliación o acceso a las instituciones públicas que ofrecen servicios de salud, tanto derechohabiente y no derechohabiente. En 2022, los hogares con menores ingresos, pertenecientes a los primeros cuatro deciles, estaban mayoritariamente afiliados al IMSS-BIENESTAR: el 24% de los hogares más pobres (decil I), en contraste con solo el 2% de los más ricos (decil X). Esta participación disminuye del decil V al X, ya que en estos últimos la afiliación se concentra en mayor medida en el ISSSTE, ISSSTE Estatal, PEMEX, SEDENA y SEMAR.
En este sentido, el documento de la SHCP señala que el impacto del gasto en desarrollo social en el ingreso de los hogares mejoró en 2022 en relación con 2020. Con base en la información de las transferencias gubernamentales de los programas sociales, el ingreso de los hogares más pobres (decil I) es de un 13.8%, contrastando con el 1.7% en los hogares más ricos (decil X). Las transferencias monetarias provenientes de los programas sociales aumentaron de un promedio mensual de 497 pesos en 2020 a 645 pesos en 2022, lo que representa un incremento del 29.6%.
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