Andrés Manuel López Obrador (AMLO) llegó a la Presidencia de México a finales de 2018 con la promesa de emprender la Cuarta Transformación (4T). Este artículo analiza sus propuestas y reformas, destacando cómo su poder político y la sobrerrepresentación legislativa influyeron en su agenda.
La tesis principal de este artículo es que, no obstante su gran poder político, Andrés Manuel López Obrador (AMLO) no lo utilizó en los primeros dos años y medio de su sexenio para llevar a cabo reformas constitucionales que impacten significativamente la naturaleza de nuestro régimen político. López et al. (2020: 90) ofrecen dos posibles hipótesis para explicar la primera tesis: la primera, que la intención de AMLO es reinventar el orden político y social sin ninguna ruptura revolucionaria de por medio; segunda, que dicho reinvento “se ve acotado por las limitaciones sustantivas, temporales y procedimentales propias de una democracia constitucional, que restringen una voluntad única para someterla al escrutinio público y la pluralidad propia de una sociedad compleja”.
La Tensión entre el Cambio de Régimen y los Límites Democráticos
De esta tensión entre ambas hipótesis surge lo que López et al. (2020: 91) identifican, a la vez, como un riesgo al orden democrático y como una suerte de paradoja: si la llamada cuarta transformación (4T) aspira a un cambio de régimen y, paralelamente, surgió de una elección democrática y de un mandato de cambio, ¿por qué no “relajar ciertos límites y controles en aras de concretar tal transformación”? Este artículo argumenta que AMLO no quiso invertir capital político en hacer esas reformas, sino en dejar un legado en temas que considera fundamentales, pero que muchos de ellos son más simbólicos que otra cosa. Ha optado por otra ruta: reformas a la legislación que violan la Constitución, como la reforma eléctrica.
Evolución de la Postura de AMLO sobre las Reformas Constitucionales
Los cambios constitucionales hasta ahora aprobados no fueron parte de la oferta de campaña de AMLO a la presidencia de México para el periodo 2018-2024. En ésta, en el marco del aniversario 101 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), AMLO dijo que la Constitución actual “ya no es la original”, porque se ha “ajustado a los intereses de la banda de malhechores que se han dedicado a robar, a saquear nuestro país”. Sin embargo, semanas más tarde, durante una reunión con la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex), AMLO dijo que “no queremos iniciar con reformas [constitucionales]; con el marco legal actual podríamos iniciar los cambios”. Como se verá a lo largo de este artículo, AMLO no cumplió con esta promesa. Cuando la hizo, probablemente no creía que su victoria le daría una mayoría tan amplia en el Poder Legislativo.
El Impacto de la Sobrerrepresentación Legislativa
Como veremos enseguida, la gran cantidad de reformas constitucionales llevadas a cabo por la cuarta transformación no era parte de la oferta electoral de Movimiento de Regeneración Nacional (Morena) ni de su plataforma política inicial. Sin embargo, hubo una circunstancia que cambió el panorama: la sobrerrepresentación que obtuvo la coalición “Juntos haremos historia” (Morena, Partido del Trabajo y Partido Encuentro Social) en el Congreso federal. Esta circunstancia explica, contrafácticamente, por qué el partido del gobierno ha podido llevar a cabo parte de su 4T mediante reformas constitucionales y no, como en su momento aseguró AMLO (López et al., 2020), mediante “el marco legal actual”.
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La consecución de la mayoría absoluta en ambas cámaras legislativas no se debe a la votación recibida en las urnas por la coalición obradorista, sino a la sobrerrepresentación permitida por el sistema electoral vigente. En efecto, si bien AMLO recibió 55% de la votación efectiva para la presidencia, su coalición recibió solamente 44% en la pista legislativa (tanto en diputados como en senadores). En 2018 el gran favorecido fue el obradorismo, pues en la Cámara de Diputados su coalición quedó sobrerrepresentada en 18 puntos porcentuales (mismos en que el resto de partidos quedaron subrepresentados); es decir, Morena, el PES y el PT obtuvieron en conjunto 44% del voto en dicha pista (11 puntos menos de lo captado por AMLO en la presidencial), pero recibieron el 61% de curules en dicha cámara. Una vez que se encontró con todo ese poder, optó por modificar la Constitución para tratar de cumplir su proyecto de transformación, pero sin afectar de fondo la naturaleza del régimen político, lo cual contrasta con lo hecho por otros presidentes disruptivos como AMLO.
Esta sobrerrepresentación no obtenida en las urnas, sino construida mediante acuerdos con legisladores de otros partidos una vez pasadas las elecciones, tiene serios efectos sobre nuestro marco constitucional, especialmente en lo relativo a la división de poderes. Sencillamente no tiene sentido, y es posible que desde el comienzo no lo haya tenido, analizar la separación de poderes y las acciones de los gobiernos sin reconocer el papel de los partidos políticos. Si el mismo partido, o una coalición de partidos, controlan la legislatura y el Ejecutivo, y designan a los jueces, no hay más que un poder: la mayoría. En el caso del gobierno de AMLO, le faltó tener las dos terceras partes de los votos en el Senado. Ahí estuvo el dique para las reformas que afectaban la naturaleza del régimen político.
Reformas Constitucionales Específicas del Gobierno de AMLO
El gobierno de AMLO ha seguido, hasta ahora, una ruta distinta. Optó por no buscar una nueva Constitución, sino cambiar lo que le parecía relevante, algo que todos los presidentes de México han hecho. AMLO prefirió hacer su cuarta transformación, según lo dijo en una entrevista con motivo de su Segundo Informe de Gobierno, sin hacer “saltar por los aires una institucionalidad y una legalidad”, como se dio con las tres anteriores transformaciones. En su opinión, le habría “costado más trabajo una nueva Constitución; aun teniendo mayoría en el Congreso… habríamos dedicado más tiempo a eso”.
De las reformas propuestas por AMLO, sólo dos no se aprobaron según los objetivos específicos trazados por el Ejecutivo: la relativa a la consulta popular y la relativa a la revocación de mandato. AMLO pretendía ser él quien convocara la revocación de mandato, y que tal consulta fuera el mismo día que el de las elecciones intermedias que se celebrarán el 6 de junio de 2021. Cuando ello no se pudo, demandó que fuera antes de la elección intermedia. Eso tampoco lo consiguió. AMLO sólo obtuvo su reforma concediendo que no fuera convocada por el Ejecutivo y que fuera hasta el primer trimestre de 2022.
Las reformas agrupadas tienen la pretensión de centralizar el poder en la figura de López Obrador, con el propósito ulterior de llevar a cabo la “transformación de la vida pública nacional”. Son reformas pensadas para un presidente con la legitimidad de AMLO y para quien, como es su caso, controla el Poder Legislativo. La pretensión de llevar a la Constitución ciertos derechos sociales obedece a la muy particular tradición mexicana constitucionalista, sobre todo en la era priista cuando el presidente tenía todo el poder, de plasmar en la Constitución su proyecto de país. AMLO abreva de esa tradición. Quiere dejar su sello.
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1. Extinción de Dominio
Puntos clave: se definió en la nueva ley como “la pérdida de los derechos que tenga una persona en relación con los bienes a que se refiere la presente ley, declarada por sentencia de la autoridad judicial, sin contraprestación, ni compensación alguna para su propietario”. La extinción la solicita el Ministerio Público (MP). Su objetivo es fortalecer el combate al crimen organizado y a la corrupción. Una vez al año, la Fiscalía General de la República (FGR) y las fiscalías estatales entregarán un informe a los congresos sobre el uso que le dieron a este recurso. Se puede aplicar sobre inmuebles, terrenos, ejidos y otros objetos que estén relacionados con once delitos. También se puede aplicar sobre recursos económicos, estén en efectivo o en cuentas bancarias.
En la primera fase del proceso (preparatoria), el MP reunirá sus elementos de prueba y notificará al acusado (a través de un edicto en el Diario Oficial de la Federación [DOF], en el periódico de mayor circulación de su localidad, o a través de Internet, en la página de la fiscalía que corresponda). Después, en la fase judicial, se presenta la solicitud de extinción de dominio a un juez. El proceso será oral y público. Para que los bienes no se vean afectados, el MP podrá asegurar propiedades o cuentas bancarias de manera preventiva, incluso sin la petición formal del inicio del juicio. El MP tiene cuatro meses para iniciar el juicio, de lo contrario, se retira el decomiso preventivo. Los bienes confiscados podrán ser utilizados “para el servicio público o como auxilio en la aplicación de políticas públicas”.
Para los propósitos de este artículo, el principal problema de esta reforma es, como señalan Sergio López et al. (2020: 87), que, si bien “puede ser un buen instrumento para combatir al crimen organizado… ¿cómo operar esta figura de manera eficaz cuando hay una contradicción patente entre la manera como se entiende en el texto constitucional y en la ley que la regula?”. Esta reforma fue aprobada en la Cámara de Diputados con 474 votos a favor, 0 en contra y 0 abstenciones; y en la Cámara de Senadores con 99 votos a favor, 0 en contra y 0 abstenciones.
2. Prisión Preventiva Oficiosa por Delitos Específicos
Todos estos delitos pasan a estar contemplados en la Constitución, ya no en los códigos de procedimientos penales. A los cinco años de entrada en vigor de esta reforma se evaluará su pertinencia y su eficacia. La propuesta original de AMLO sólo contemplaba la adición de tres delitos: robo de combustible, delitos electorales y enriquecimiento ilícito de funcionarios públicos. Fue la propia oposición la que demandó la inclusión de otros crímenes, con lo cual le dieron más instrumentos de poder al Ejecutivo. Para el presidente, lo importante es que con esto se termina con la corrupción y el fraude electoral. Esta reforma fue aprobada en la Cámara de Diputados con 377 votos a favor, 96 en contra y 5 abstenciones; y en la Cámara de Senadores con 91 votos a favor, 18 en contra, y 0 abstenciones. A través de un cambio legal de dudosa constitucionalidad, el gobierno argumentó que el fraude fiscal es cuestión de seguridad nacional y de ahí su castigo con prisión preventiva oficiosa.
3. Creación de la Guardia Nacional
Puntos clave: la Guardia Nacional estará integrada por elementos de las policías Militar, Naval y Federal. Tiene el carácter de policía nacional y de órgano desconcentrado de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. Consta de un secretario, comandantes, coordinadores territoriales, coordinadores estatales y coordinadores de unidad. Entre sus facultades están: salvaguardar la integridad de las personas y de su patrimonio.
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Otras Iniciativas de Reforma Constitucional de AMLO
AMLO ha entregado iniciativas de Reforma a la Constitución que incluyen:
- Reconocer a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos como sujetos de derecho público, atendiéndolos de manera preferente por ser lo más antiguos y olvidados de México.
- Reafirmar el derecho a la pensión de adultos mayores a partir de los 65 años y aumentar el monto año con año.
- Proscribir el maíz transgénico y la extracción de hidrocarburos mediante fracking.
- Prohibir el comercio de vapeadores y de drogas químicas como el fentanilo.
- Revertir las reformas de pensiones, tanto la aprobada en el sexenio de Ernesto Zedillo (1997), como la de 2007 (Felipe Calderón).
- Garantizar el derecho a la educación y el trabajo.
- Utilizar, para trenes de pasajeros, los 18 mil kilómetros de vías férreas concesionadas en el sexenio de Zedillo, que actualmente se usan sólo para transporte de carga.
- Garantizar el servicio de internet por parte del Estado.
- Reforma electoral: Reducir los gastos en partidos y campañas; reducción de regidores y funcionarios municipales. Asimismo, tanto los consejeros como los magistrados de los organismos electorales serán electos por el voto libre, directo y secreto de todos los ciudadanos.
- Convertir en política de Estado la austeridad republicana. Se volverá a redactar con mayor claridad y contundencia el artículo 127 en lo que se refiere a prohibir que los funcionarios públicos ganen más que el presidente.
La Austeridad Republicana: Un Pilar de la Cuarta Transformación
Andrés Manuel López Obrador (AMLO) llegó a la Presidencia de México a finales de 2018 con la promesa de emprender la Cuarta Transformación (4T). Uno de sus pilares fue la eliminación de los excesos y abusos en el manejo de los recursos públicos, lo que denominó “Austeridad Republicana (AR)”, pero sin que ello supusiera el más mínimo recorte en la política social. Casi un año después, en noviembre de 2019, se aprobó la Ley Federal de Austeridad Republicana, una normativa de ahorro fiscal a contracorriente de la lógica neoliberal.
En su artículo 7, se definen los tres principios de la AR:
- No afectar derechos sociales de mexicanas y mexicanos.
- Enfocarse sobre gasto corriente no prioritario, por ende, evitar recortes de inversión.
- No escatimar recursos cuando se trate de desastres naturales.
Los gastos por concepto de telefonía, telefonía celular, fotocopiado, combustibles, arrendamientos, viáticos, alimentación, mobiliario, remodelación de oficinas, equipos de telecomunicaciones, bienes informáticos, papelería, pasajes, congresos, convenciones, exposiciones y seminarios, no podrán exceder los montos erogados en el ejercicio presupuestal inmediato anterior, una vez considerados los incrementos en precios y tarifas oficiales o la inflación (art. 10 y 11). Los gastos en difusión y propaganda, así como congresos y convenciones, tendrán que ajustarse a los lineamientos de la Secretaría de Hacienda (art. 14 y 16). Se prohíben las delegaciones al extranjero (art. 15), las compras o arrendamientos de coches de lujo, remodelaciones lujosas e innecesarias y el derroche de servicios básicos (art. 16).
La propuesta de AMLO abre un nuevo capítulo para América Latina, pues inaugura una segunda generación de reformas fiscales: ¿se puede ser prudente en términos fiscales sin perjudicar social y económicamente a las grandes mayorías? ¿se puede recortar gastos públicos sin afectar a los que más lo necesitan? ¿se puede hacer reformas tributarias con el objetivo de eliminar privilegios para unos pocos? AMLO parece conseguirlo, transitando un proceso de austeridad “republicana” mejorando sus políticas sociales a favor de los más necesitados (y con una política de eliminación de exenciones tributarias para unos privilegiados).
Resultados de la Austeridad Republicana
Hemos revisado más de 500 partidas del Presupuestos de Egresos de la Federación (PEF) en dos momentos del tiempo: 2018 (antes de AMLO) y 2022 (luego de cuatro años de mandato). Se han identificado 179 partidas de gastos asociados a la Austeridad Republicana del PEF y se ha comparado su evolución en términos reales (descontando el incremento de precios 2018-2022). Los resultados arrojan que, luego de 4 años de mandato, la Ley de Austeridad Republicana está ahorrando cada año al erario público 200 mil millones de pesos, lo que representó un 3,2 % del PEF total de 2018 (en valores constantes).
Estos 200 mil millones de pesos se han agrupado en 9 tipos de gasto. A continuación, se presenta una tabla con ejemplos de estos ahorros:
| Tipo de Gasto | Reducción Porcentual |
|---|---|
| Viáticos a servidores públicos por funciones oficiales | 53 % |
| Dietas (algunos tipos) | 100 % |
| Servicios integrales en el extranjero para servidores públicos | 60 % |
| Pasajes aéreos | 50 % |
| Vehículos y equipo terrestres para servidores públicos | 88 % |
| Congresos y convenciones | 84 % |
| Servicios de telefonía celular | 55 % |
| Difusión de mensajes sobre programas y actividades gubernamentales | 76 % |
| Gasto en información en medios masivos | 36 % |
El 30 % del ahorro se concentra en gasto asociados a uso de combustibles, 24 % beneficios laborales extraordinarios altamente concentrado en los funcionarios de alto rango (ej. aguinaldos, pagas extras, etc.) y un 14 % del ahorro proviene de menos contratación de servicios que no afectan al funcionamiento eficiente de la administración pública. También se ha identificado que el 9 % del ahorro se dio en gastos administrativos, por exceso de burocracia. Como se estipuló en el artículo 7 de la Ley, la Austeridad Republicana no recortó derechos sociales, todo lo contrario, se generaron incrementos sustanciales en la protección de las mexicanas y los mexicanos.
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