Los impuestos ecológicos, o "verdes", persiguen fines extrafiscales. Su implementación pretende incentivar la realización de conductas que no resulten contaminantes o de lo contrario el contribuyente soportará la carga tributaria. En México existen diversos impuestos con fines extrafiscales, entre ellos el IEPS a los plaguicidas con altos niveles de toxicidad.
Los fines extrafiscales no excluyen su propósito recaudatorio, sino que constituyen "instrumentos eficaces de la política financiera, económica y social que el Estado tenga interés en impulsar" y para ello "[alienta o desalienta] actividades o usos sociales". El Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe identifica 3 instrumentos fiscales relacionados con propósitos ambientales: 1. impuestos que gravan directamente externalidades negativas, 2. subsidios para incentivar externalidades positivas, y 3. programas para incentivar conductas de empresas y consumidores. El IEPS mexicano, en la parte que se analiza en el presente trabajo, es de los mencionados en el número 1. Los impuestos con fines extrafiscales de tipo ambiental no prohíben los actos considerados contaminantes. Se pretende con su implementación afectar la elección del consumidor.
Implementación del IEPS a los Plaguicidas
A partir de 2014 se implementó en la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (LIEPS). Dicha disposición jurídica establece un impuesto ad valorem que se aplica con tasas del 6, 7 y 9 % sobre el valor de venta o de importación de los productos, tasas que se aplican conforme a categorías de peligro de toxicidad aguda de los plaguicidas y que se identifican del 1 al 5, categorías que van de mayor a menor monto de gravamen, siendo la número 5 exenta de gravamen, y considerando incluso si la vía de exposición es oral, dérmica o inhalatoria, sea por vapores o por polvos y nieblas.
La enajenación o la importación de plaguicidas de toxicidad aguda está gravada con el IESPS de acuerdo con el artículo 2o, fracc. I, inciso I, LIESPS. Sin embargo, durante el 2014 se permitió aplicar tasas específicas según el artículo cuarto transitorio, fracc. VI, LIESPS 2014.
| Categoría de Peligro (Toxicidad Aguda) | Tasa Aplicable (Actual) | Tasa Aplicable (2014) |
|---|---|---|
| 1 y 2 | 9% | 4.5% |
| 3 | 7% | 3.5% |
| 4 | 6% | 3.0% |
| 5 | Exenta de gravamen | Exenta de gravamen |
Quienes hubiesen pactado operaciones de ese tipo en 2014, pero pagaderas hasta 2015, tendrán que aplicar las tasas indicadas en el primer párrafo, en virtud de que el IESPS se causa cuando la contraprestación se cobra efectivamente, es decir, mediante el flujo de efectivo (art. 10, LIESPS).
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Impacto y Efectividad del IEPS en el Mercado de Plaguicidas
El comportamiento de porcentaje de unidades de producción agrícola durante el período observado sugiere que el impacto del IEPS a plaguicidas no ha sido significativo para modificar los patrones de su consumo pues la variación es mínima, además de que al analizar el inicio y el final del período resulta que la información es prácticamente igual, de ahí el bajo impacto del impuesto bajo esta perspectiva de análisis. Fuente: SIAP, "Anuario estadístico de la producción agrícola".
Por su parte, en la Encuesta Mensual de la Industria Manufacturera (EMIM) de INEGI, se presentan los valores del volumen en toneladas y del valor de las ventas de la producción de pesticidas y otros agroquímicos, excepto fertilizante, con la serie "Principales características, datos mensuales productos-Versión 2021". De lo anterior se advierte que las ventas por fabricación de plaguicidas entre el inicio y el final del período observado han aumentado a pesar de la implementación del IEPS.
De hecho, de 2013 a 2014 -año de inicio de la vigencia del impuesto- hubo un incremento del IEPS precisamente, lo que parece contrario a la expectativa por su implementación. Luego, si bien ocurrió que entre 2017 y 2020 -hubo una disminución considerable en el valor de las ventas de estos plaguicidas, esto se puede explicar también porque la producción nacional no pudo competir en precios contra los productos importados a raíz de la implementación del IEPS precisamente, es decir, la caída en las ventas por fabricación de estos productos gravados pudo sustituirse con importación de otros plaguicidas más baratos, lo que supone que el IEPS tuvo un impacto en la fabricación nacional pero no necesariamente en la importación ni en el uso de plaguicidas importados.
En la información anterior se puede advertir un aumento de la recaudación del IEPS a plaguicidas del año 2014 -año de inicio del impuesto- a 2015 lo que puede encontrar explicación en el incremento de tasa -se incrementó de 3, 3,5 y 4,5 % aplicables en 2014 a 6, 7 y 9 % aplicables en 2015-. Luego, al comparar esta información de recaudación de IEPS con las ventas por la fabricación de pesticidas y otros agroquímicos, excepto fertilizantes de la EMIM, así como el volumen de su producción, se advierte que en los años 2018 y 2020 existió una disminución tanto de dichas ventas como de su producción.
Como se puede observar en 2019, y de 2021 a 2023 no se logró el ingreso proyectado por la LIF de cada año, lo que podría sugerir que el IEPS funcionó en esos períodos, pero si se analizan los montos efectivamente recaudados entre sí, resulta que en esos años el monto es creciente. Asimismo, el valor de las toneladas fabricadas de pesticidas y otros agroquímicos que se muestran en la EMIM, excepto fertilizantes, presenta un incremento neto del 17 % de 2013 a 2022, y el valor en ventas ha aumentado en un 53 % en el mismo período.
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De los datos anteriores, considérese que el incremento en el año 2022, en comparación a 2021, puede deberse a la plena reactivación económica después de la pandemia provocada por la enfermedad COVID-19. No existen productos sustitutos con el mismo precio que produzcan los mismos resultados que los plaguicidas gravados con IEPS, situación que limita la eficacia del impuesto. Así, los fines extrafiscales del IEPS a plaguicidas no se cumplen y sin estudios oficiales que validen la idoneidad de la vigencia del impuesto en su forma actual es posible que haya provocado consecuencias inesperadas, por ejemplo, un aumento en los precios de alimentos. La ausencia de la verificación de los fines extrafiscales del IEPS a plaguicidas durante la vigencia del impuesto, no permite validar si efectivamente tiene todavía una justificación constitucional o no. Es necesario un análisis dinámico del derecho para advertir si los efectos pretendidos al implementar el impuesto sí se han cumplido o no, y para verificar si ha producido efectos no deseados o imprevistos con su implementación.
Fuentes: SAT, "Recaudación de Ingresos Tributarios"; y, México, Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2016 (LIF) y subsecuentes hasta 2023. México Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), "Encuesta Mensual de la Industria Manufacturera (EMIM)."
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