La reforma al sistema tributario venezolano en los últimos tiempos marca un cambio fundamental en el ámbito administrativo debido especialmente al establecimiento de una tipología de contribuyentes según el criterio del máximo ingreso para un máximo aporte a la recaudación fiscal.
Por mucho tiempo el Estado prescindió de una seria extracción impositiva hacia este tipo de contribuyente, dado los enormes ingresos petroleros que sustentaban la promoción de un modelo económico orientado hacia la demanda.
En este sentido, este trabajo tiene como objetivo identificar las percepciones y expectativas que tienen los contribuyentes especiales en torno a la administración tributaria; para ello tomamos en cuenta que dicho ámbito del aparato estatal venezolano ha sido objeto de reformas institucionales de largo aliento que y alcanzan más de una década, como parte de las transformaciones experimentadas por el Estado con miras a ajustar su funcionamiento al modelo de acumulación centrado en la lógica del mercado.
El Gran Contribuyente: Objetivo de una Administración Tributaria Moderna
La figura del gran contribuyente dentro de los proyectos de reforma tributaria no es nueva en Venezuela. A pesar de su reciente impulso desde mediados de la pasada década, ya la Comisión de Estudios y Reforma Fiscal (CERF), creada en 1980 a raíz de los primeros síntomas de la crisis fiscal, había considerado la importancia de este tipo de contribuyente dentro de un programa de reforma que para aquel entonces estuvo orientado hacia dos componentes fundamentales:
- Proteger el consumo interno a través de la sustitución de importaciones para desarrollar la actividad industrial y comercial interna.
- Disminuir la dependencia del ingreso fiscal petrolero.
En el ámbito administrativo, los planteamientos de la CERF fueron dirigidos a mejorar la organización del sistema tributario sobre la base de criterios de separación de las funciones normativa y operativa, descentralización de funciones y la organización funcional en lugar de organización por impuestos.
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Con respecto a la relación fisco-contribuyente no se plantearon sistemas especiales para los diferentes contribuyentes; aun cuando para los grandes contribuyentes se reconoció que era posible darles un tratamiento especial debido a la complejidad de las transacciones realizadas, sólo se sugirió la necesidad de contar con fiscales entrenados en sistemas modernos de información y auditorías por computación.
Esto era esperable porque para ese momento el sector empresarial gozaba de un elevado proteccionismo estatal y las obligaciones tributarias de los grandes contribuyentes no constituían un objetivo tributario de gran relevancia.
En la década de 1990 surge un mayor interés por la reforma del sistema tributario con la reestructuración económica basada en el modelo neoliberal, propuesto por organismos multilaterales desde los años de 1980 y apoyada en experiencias de países industrializados.
Sin embargo, no se trata de permitir una reducción fiscal originada para el libre comercio, sino que sea compensada con el ingreso tributario interno. El déficit que se ocasionaría en las recaudaciones tributarias por la disminución de los aranceles sería atenuado con un aumento de los impuestos al consumo y por la eliminación de las exenciones fiscales.
Por otra parte, se busca el fortalecimiento del sistema tributario, además de conducirlo hacia el nuevo orden económico, lo que implica la sustitución del tradicional sistema de impuesto basado en el impuesto sobre la renta por formas de impuestos donde toda la sociedad tenga la condición de contribuyente.
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Una de estas instituciones lo representan los sistemas tributarios, los cuales actúan como mecanismos de regulación del mercado en el ámbito macroeconómico de los países al imponer las regalías públicas que la sociedad está en condiciones de exigir de la acumulación privada de capital.
Es así como en el marco de los procesos de modernización tributaria -iniciados en América Latina a partir de la década de los noventa con el objetivo de lograr la eficiencia de los sistemas tributarios en la región- fue creado en Venezuela en agosto de 1994 el Servicio Nacional de Administración Tributaria (SENIAT).
Cuando surgió el proyecto SENIAT, su base fundamental era la creación de unidades de contribuyentes especiales dentro de la antigua administración de rentas, debido a que crear modelos para la universalidad de contribuyentes exige el empleo de cuantiosos recursos y esfuerzos que, por lo general, no están a la disposición de manera inmediata, pues se requieren cambios de organización, sistemas, procedimientos, capacitación, formación, como también cambios de actitud en los funcionarios fiscales y en los propios contribuyentes con lo que se dificulta el control integral de toda la situación tributaria.
Por lo que respecta a la División de Contribuyentes Especiales, ésta concentra un reducido número de contribuyentes de elevada influencia económica para el país por tener el mayor peso en la recaudación interna del impuesto; esto permite a la administración tributaria elevar su eficiencia, lo que beneficia a los contribuyentes que realmente tienen la posibilidad de aportar al fisco.
En relación con ello, algunas reformas han significado la implementación de modelos de atención, control y trato preferencial hacia este tipo de contribuyente, creándose en los últimos años un gran número de disposiciones legales, normas, resoluciones administrativas, actualización de registros e implementación de sistemas de información con base en las características generales que este actor posee.
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La intención de adoptar un sistema de control de los grandes contribuyentes es actuar prioritariamente sobre el conjunto más importante del universo de contribuyentes del sistema tributario, lo cual hace menos costosa y más efectiva la labor de la administración, pues al estar la recaudación concentrada en un limitado número de éstos, sólo se requiere la utilización de poco recurso humano y material -eso sí, altamente capacitado y con herramientas tecnológicas de punta- para el control de un tipo de sujeto económico que se caracteriza por realizar grandes y complejas operaciones, casi siempre relacionadas con el comercio exterior, tarea que se hacía muy difícil en el pasado debido a la inexistencia de un registro diferenciado de contribuyentes que restaba posibilidades de cobro sobre los montos adeudados por impuestos, sanciones e intereses de las grandes empresas con lo que se afectaban significativamente los niveles de recaudación.
La categoría de contribuyente especial es atribuida dentro del sistema tributario venezolano al tipo de contribuyente, generalmente de naturaleza jurídica, que se caracteriza por altos niveles de renta, por lo cual su contribución al fisco supondría ser mayor que la de un contribuyente ordinario o persona natural.
Surgen, así, como características relevantes del contribuyente especial la de ser personas jurídicas que generan elevados ingresos en su actividad empresarial. De esta manera, la figura de contribuyente especial es asociada al empresario, es decir, es la denominación utilizada dentro del sistema tributario para denotar al gran empresario, sector que tradicionalmente dentro de las economías capitalistas ha fundamentado la elaboración de parte de las políticas fiscales del Estado.
Según los criterios fijados por el SENIAT para el año 2005, con un valor por Unidad Tributaria (UT) de veintinueve mil cuatrocientos Bolívares (Bs. 29.400,oo), aproximadamente unos 15 dólares americanos, los ingresos mínimos de este tipo de contribuyente están situados en un mínimo de treinta mil unidades (30.000 UT), traducidas de los ingresos anuales obtenidos en el ejercicio fiscal inmediatamente anterior.
Esta condición económica es susceptible de ser aplicada básicamente a las personas jurídicas dedicadas a la actividad empresarial por ser el sector donde es más factible obtener mayores ingresos por tributación a diferencia de una persona natural, quien por lo general no alcanza a obtener los ingresos suficientes como para ubicarse dentro de estos elevados rangos de renta.
En el caso venezolano, la base legal de la figura del contribuyente especial procede del artículo No. 40 del Código Orgánico Tributario de 1994, el cual señala:
La administración tributaria podrá establecer plazos para la presentación de declaraciones juradas y pagos de los tributos, con carácter general para determinados grupos de contribuyentes de similares características cuando razones de eficiencia y costo operativo así lo justifiquen (Congreso de la República, 1994).
Este artículo destaca la distinción en el tratamiento de algunos contribuyentes de acuerdo con ciertas características, que si bien no las define, ya dejaba a potestad de la propia administración tributaria identifica.
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