El centralismo es una doctrina política-social que aboga por que tanto el poder como la toma de decisiones recaigan sobre el gobierno central. Según Boisier (2004), el centralismo es un fenómeno históricamente construido, arraigado en la cultura de los países latinoamericanos, lo que presenta un desafío para su remoción.
La descentralización, en contraposición, se presenta como un concepto con ciertos grados de ambigüedad, pues se tiende a confundir con desconcentración. Hay consenso académico con relación a la existencia de tres tipos de descentralización: política, administrativa y fiscal.
Definición de Descentralización Fiscal
Letelier (2012) define la descentralización fiscal como un concepto bidimensional:
- La participación de los gobiernos subnacionales en los recursos del gobierno general.
- El rango de competencias y/o atribuciones que los gobiernos subnacionales poseen sobre esos mismos recursos.
La primera dimensión tiene como ventaja analítica su cuantificación, lo que permite levantar hipótesis respecto a los grados de descentralización fiscal desarrollados. La segunda dimensión se comprende como el rango de competencias y/o atribuciones que los gobiernos subnacionales poseen sobre esos mismos recursos.
Considerando todo lo anterior, este trabajo pretende analizar para la región de Magallanes y la Antártica Chilena -territorio localizado en la Patagonia Austral del país-, la trayectoria y dinámica de sus finanzas públicas en perspectiva comparada a nivel nacional. El interés por estudiar el caso de Magallanes surge a partir de que, dada la configuración de la estructura política-administrativa que rige en Chile, su modelo de desarrollo muestra un patrón del tipo centro-periferia, es decir, hay un centro que goza de los beneficios del crecimiento, en perjuicio de las regiones de la periferia que no logran canalizar las oportunidades que estos progresos producen (Di Filippo, 1998). En función de su particular geografía y condición de aislamiento, la definición anterior se ajusta totalmente a la realidad de Magallanes.
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Descentralización Fiscal en América Latina: Impacto Social y Determinantes
La teoría afirma que al descentralizar pueden esperarse consecuencias concretas y positivas en el bienestar social, por una mayor eficiencia y una mejor focalización de los servicios públicos. Menores costos y más servicios de calidad, mejoran el acceso de la población a bienes como la salud o la educación. Una ejecución más cercana y concreta en los programas y servicios públicos da lugar a una mejor orientación de los ciudadanos, mayor supervisión, menores costos y una mejor respuesta a las necesidades específicas locales. La descentralización remueve las ineficiencias en la asignación de los bienes públicos, focalizando bienes sociales que suplen generalmente las necesidades más básicas, lo que corrige la exclusión social. También amplía las opciones de los individuos, al posibilitar una multitud de jurisdicciones con variadas combinaciones en su oferta pública.
Sin duda, la razón de ser de un proceso descentralizador no es otra que contribuir al desarrollo integral de las naciones. Este objetivo podría asimilarse al impacto general del mismo, verificable en la eficacia de los derechos sociales, principalmente en áreas como la sanitaria o la educativa. En este sentido, una descentralización efectiva es aquella que puede demostrar una relación cierta y positiva con progresos sociales tan importantes como la reducción del analfabetismo o la mortalidad infantil, y, en general, con un aumento en el desarrollo humano.
En esta línea, el objetivo del presente trabajo es el de comprobar estos efectos para el caso latinoamericano. Estos países impulsaron importantes reformas descentralizadoras a partir de la década de los ochenta del siglo pasado y, por lo tanto, debe ser posible verificar, después de un plazo considerable, el efecto social positivo de dichos procesos.
Al respecto, una primera advertencia a realizar es que el planteamiento teórico al extremo positivo que se ha enunciado debe revaluarse. Los efectos positivos o negativos de la descentralización parecen depender de ciertas condiciones que ponen de relieve que la descentralización es un medio, no un objetivo en sí mismo.
La descentralización también presenta serias desventajas potenciales, al ser un proceso complejo que se enfrenta a importantes desafíos. No se trata de descentralizar por descentralizar, sino preguntarse qué clase de descentralización se debe implementar teniendo en cuenta las características de cada caso concreto y reconociendo los determinantes que posibilitan unos resultados sociales óptimos. Como lo expresara Rodden (2003), los efectos de la descentralización están condicionados por la naturaleza que adopte el proceso, de forma que los beneficios potenciales de la descentralización no se basan en la descentralización per se, sino más bien en las características institucionales específicas del proceso.
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Tal vez por esto la literatura empírica no presenta evidencias concluyentes sobre un impacto social positivo de la descentralización, a pesar de los muchos y consistentes argumentos teóricos que lo señalan. En su lugar, sí tiene la importante virtud de desmitificarla, y demuestra sus desventajas potenciales bajo ciertas condiciones, sentenciando que este fenómeno por sí mismo no es una posibilidad (Sharma, 2006). Como lo resaltan Shah, Thompson y Zou (2004), después de analizar la dispar evidencia empírica desarrollada hasta entonces con relación a los países en desarrollo, la descentralización depende de los arreglos institucionales existentes (incluidas las relaciones de poder) y la coherencia de las políticas de descentralización para crear el entorno adecuado de incentivos. En este sentido, Enikolopov y Zhuravskaya (2003) argumentan que la falta de conclusiones empíricas respecto a los efectos de la descentralización se debe a que los diversos estudios no tiene en cuenta la importancia de las instituciones políticas.
Se identifican así una variedad de factores que se consideran determinantes de cara a la obtención de resultados sociales por parte de un proceso descentralizador: la gestión informal y la cultura política (Atkinson y Haran, 2004); los intereses económicos, las ideologías políticas, las normas y los valores (Banting y Corbett, 2002); el nivel de ingresos, la calidad democrática, las tensiones étnicas y la fragmentación etnolingüística, la calidad institucional (Khaleghian, 2003; Nana, 2008); el nivel efectivo de descentralización política (James et al., 2004); el grado de formación política de los votantes locales, la homogeneidad social y la coordinación de preferencias (Ahmad et al., 2006); el correcto diseño de las transferencias intergubernamentales y la autonomía fiscal local (Uchimura y Jütting, 2009); la descentralización de las fuentes de ingreso (Nana, 2008; Akpan, 2011; Jiménez Rubio, 2011); el liderazgo político y burocrático del sector central (Heywood y Choi, 2010), etcétera.
Con relación al impacto de la descentralización en la equidad, Jütting et al. (2004) afirman que no existe un vínculo inequívoco entre la descentralización y la reducción de la pobreza. En los países más pobres, caracterizados por instituciones débiles y conflictos políticos, la descentralización podría aún empeorar las circunstancias sociales. Su impacto tampoco depende de circunstancias físicas de los países, como el tamaño o la calidad de sus infraestructuras, como a veces suele pensarse, sino principalmente de la voluntad política para que el proceso tenga repercusión en los más necesitados.
La evidencia empírica es similar en los ejercicios sobre América Latina. Bossert (2000), con relación a los casos de Chile, Colombia y Bolivia, encuentra que la descentralización funciona mejor en entornos institucionales locales fuertes, donde sus reglas son más respetadas y efectivas. Galiani y Schargrodsky (2002) evalúan empíricamente el impacto de la descentralización en la calidad de la educación secundaria en Argentina. Concluyen que no existe evidencia empírica sobre el efecto causal de la descentralización en términos de calidad debido a que los avances al respecto se encuentran ligados especialmente al desempeño de las autoridades locales. Mushfiq, Rajkumar y Cropper (2004) evalúan el impacto de la descentralización en Brasil. Encuentran que ésta sólo es efectiva cuando está acompañada de fuertes políticas gubernamentales de aumento del gasto público en salud en los distintos municipios. Faguet y Sánchez (2008) destacan cómo la descentralización educativa en Colombia aumentó las tasas de matrícula en las escuelas públicas, y en Bolivia hizo más sensible la inversión pública al redirigirla a áreas de mayor necesidad. Matizan cómo estos cambios fueron producto, primordialmente, del comportamiento de los municipios más pequeños, pobres y rurales.
La descentralización no es un programa neutro, sino un proceso de traslado de poder y recursos del centro a otras instancias en la periferia. Por tanto, sus efectos dependen en gran medida de cómo el centro ejecuta las facultades descentralizadas antes de iniciar el proceso. Los más transparentes y eficientes gestores locales podrían no mejorar el desempeño que tenía un gobierno central. En un estudio reciente, Soto, Farfan y Lorant (2012) analizan el impacto de la descentralización en la tasa de mortalidad infantil para el caso colombiano. Resultados positivos tienden a ser mayores en aquellos municipios con menores niveles de pobreza. Sin duda, el nivel de desarrollo es una condición clave para lograr mejores resultados.
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De todos estos estudios, y siguiendo a Jütting et al. (2004), tal vez sea posible identificar dos grupos de condiciones que determinan el impacto social real de los procesos de descentralización: las condiciones ambientales y las condiciones del proceso en sí. Entre las primeras están las circunstancias sociales de un país, como lo serían la densidad de su población, el estado de sus infraestructuras, el nivel de ingreso o la desigualdad entre las regiones. Otros factores importantes serían la capacidad de los actores locales, su cultura de participación y control, la formación cívica y el respeto por el Estado de derecho, las instituciones sociales y la estructura del poder político. Del proceso en sí se destaca la capacidad y la voluntad de adelantar las reformas, la real autonomía financiera de las jurisdicciones, la coherencia con otras políticas públicas, y la transparencia y la exclusión de élites locales.
Además de estos dos conjuntos de condiciones, el resultado del proceso también depende de si se ha llegado a él "por defecto" o de una manera predeterminada y diseñada.
En cuanto a sus condiciones en sí, al proceso descentralizador latinoamericano se le han identificado variadas circunstancias por las cuales se considera que no ha sido efectivo, incumpliendo los altos objetivos sociales que se le esperaban. El escenario de partida lo constituía una reconocida tradición centralista y entidades locales débiles, de poco poder económico, político e ideológico, limitados en su autonomía, autoridad, legitimidad y capacidad de gestión (Victory, 1999). Esta debilidad permitió que sus élites se apoderaran de los nuevos recursos en ausencia de una efectiva participación ciudadana, que no se ha dado en los términos y niveles que exige un proceso descentralizador (Prud'homme, 1995; Tanzi, 1996; Willis, Garman y Haggard, 1999; Bardhan, 2002).
La promoción y dirección del proceso descentralizador provino casi en exclusiva de los niveles superiores con un marcado acento municipalista, con mucha ambigüedad sobre el papel que debían tener las unidades intermedias (Aghón, 1997). Su principal forma de implementación fue el establecimiento de amplios y automáticos sistemas de transferencias de recursos a los sectores subnacionales, fortaleciendo a éstos como ejecutores de gasto público y en menor medida como recaudadores de sus propios ingresos (Aghón, 1997). La mayor parte de estas transferencias se encuentran preasignadas, lo que reduce la competencia local. Además, carecen de incentivos y tienen criterios de reparto complicados y que no responden a las necesidades reales ni al costo de los servicios (Perry, 1999; Finot, 2005).
También es cierto que a medida que estos inconvenientes eran evidentes el planteamiento descentralizador comenzó a cambiar, generando determinantes que se han reconocido como positivos. En este sentido, y para finales de los años noventa, se abogó por una actitud más cautelosa hacia las reformas descentralizadoras, imponiendo marcos regulatorios más estrictos y desarrollando sistemas de seguimiento y evaluación de los entes subnacionales (Daughters y Harper, 2007). Para Restrepo Salazar (2004), estas nuevas prioridades buscaban atender preocupaciones que hasta el momento eran ignoradas: la presencia de unas finanzas locales sanas, estimular el esfuerzo tributario local, generar mecanismos de mercado, y justificar el número y constitución de los niveles administrativos presentes.
Son reseñables reformas como las dirigidas a la modernización y simplificación de los tributos locales, la ampliación de los ingresos locales no tributarios, la asignación de mayores recursos al ámbito local mediante contribuciones de mejoras y concesiones (Aghón, 1999) y la prescripción de reglas de endeudamiento local más rígidas.
Se parte, por lo tanto, de la idea que tal vez es cierta clase de descentralización (mucho más compleja) la que ha podido promover la eficiencia en la provisión y realización de los derechos sociales en América Latina. Una descentralización que impulsa la fortaleza fiscal de los entes subnacionales (principalmente su fortaleza tributaria), su autonomía, y que proporciona un marco institucional efectivo, con sistemas de monitoreo, seguimiento y control. También son fundamentales las condiciones y las capacidades gerenciales en las que se desarrolla el proceso.
Dentro de este debate teórico y empírico sobre los efectos sociales de los procesos de descentralización fiscal y los determinantes que limitan o refuerzan su eficacia, se pretende aportar nueva evidencia empírica para el caso de América Latina. Después de más de dos décadas de implementación, es posible hacer interrogantes sobre la efectiva realización de sus promesas sociales, así como de los factores que han podido determinar su éxito o fracaso. Es importante recordar que a lo largo del subcontinente se implementaron reformas constitucionales que reasignaron las responsabilidades a favor de los entes subnacionales, los cuales se hacen con gran parte de la ejecución del gasto público (Daughters y Harper, 2007) e incluso aumentan su autonomía e ingresos tributarios (Wiesner, 2002b). La descentralización redefinió la mayoría de políticas públicas en los países latinoamericanos, especialmente las referidas a las políticas distributivas en general, haciendo que numerosos aspectos de las políticas sociales se traspasaran a los gobiernos subnacionales (Rojas, 1999; Finot, 2001). Así, este proceso descentralizador se concentra principalmente en las áreas sociales, siendo la de educación básica y de atención primaria en salud.
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