La Reforma Hacendaria tenía como objetivo generar un sistema tributario más justo, simple y transparente, que fortaleciera las finanzas públicas y brindara incentivos a la formalización. Además, apoyó la salud de la población y al medio ambiente, al crear impuestos con responsabilidad social.
Objetivos y Características Clave
- Sistema Tributario Justo y Transparente: Buscaba simplificar el cumplimiento fiscal para los contribuyentes.
- Apoyo a la Salud y el Medio Ambiente: Creación de impuestos con responsabilidad social.
- Formalización Económica: Incentivos para la formalización de negocios y empleos.
Impacto en el Sistema Tributario
La complejidad de nuestro sistema tributario dificultaba el cumplimiento por parte de los contribuyentes. Se estableció un impuesto de 10% a los ingresos personales de dividendos y ganancias por la venta de acciones en bolsa. Se introdujo un límite a las deducciones personales que se pueden realizar en un año (México era uno de los pocos países del mundo que no lo tenía). La economía informal ha sido un gran problema de la economía mexicana. Hoy, el sistema tributario es más justo.
Se estima que la reducción en el coeficiente de Gini atribuible a los impuestos y transferencias gubernamentales aumentó en 77%, al pasar de 0.018 a 0.032 puntos, lo que ubica a nuestro país en niveles similares al de economías como Corea y Chile.
Beneficios y Resultados
Los recursos generados por las modificaciones al régimen fiscal se han reflejado en una mayor capacidad para atender las necesidades de la población. Hoy, más de 5 millones de micronegocios se benefician del nuevo Régimen de Incorporación Fiscal ─un incremento de 31% respecto a los que tributaban como Régimen de Pequeños Contribuyentes (REPECOS) hasta diciembre de 2013.
Se ha incrementado la base tributaria. Hoy, en México hay 68 millones de contribuyentes (junio 2018), es decir, 30 millones más que al inicio de diciembre de 2012.
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Reforma Hacendaria para el Bienestar Social
Las finanzas públicas afectan y determinan las condiciones en las cuales se producen e intercambian bienes y servicios en la sociedad, pues son el espacio natural donde se definen los objetivos y se establecen prioridades para el ejercicio del gasto que hace el Estado. Para ello, los gobiernos establecen programas y actividades que promueven el desarrollo; definen prioridades en el ejercicio del gasto y señalan por qué se ejerce de determinada manera.
El artículo profundiza sobre la necesidad de realizar una reforma hacendaria profunda para México, donde se retomen las prioridades que enfaticen el bienestar social de la población. Asimismo se ofrecen recomendaciones que ayuden a obtener mayor equidad para lograr un desarrollo social estable.
El Estado y el Mercado
Como resultado del predominio del pensamiento Neoclásico en su versión Neoliberal, con la apertura y globalización económica en sus distintas dimensiones a partir de los primeros años de la década de los ochenta se da en el país una reducción importante de la participación del Estado en la economía. De ello dan cuenta, entre otros, la caída del gasto público como proporción del Producto Interno Bruto (PIB); el desmantelamiento de muchas de las instituciones y empresas a través de las cuales el Estado, en México, ejercía su intervención directa en la economía; la renuncia a instrumentar una política industrial; el abandono del sector rural de la economía; la renuncia del gobierno a ejercer plenamente la política monetaria y crediticia, pues el Banco de México se convirtió en autónomo; prácticamente la desaparición del déficit público en las cuentas gubernamentales y la promulgación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que prohíbe el recurso del déficit como instrumento de política económica; la ausencia de una política de tipo de cambio para la promoción económica. Todo ello, con el fin de tener finanzas públicas sanas.
Se argumenta, con frecuencia, que eso es lo correcto, que eso se hace en todo el mundo, pues la globalización entraña un movimiento, un proceso hacia la homogeneización de la política económica. Se sostiene que los países que buscan exitosamente incorporarse a la economía global y disfrutar de sus enormes ventajas y de sus muy diversos beneficios, deben de adoptar políticas económicas y sociales similares, alineadas a lo que dicta la sabiduría convencional, la Neoliberal.
Pero la globalización tiene, en realidad, muy poco que ver con la homogeneización. Los mercados globales (en los que el capital, la producción y el intercambio de bienes y de servicios se mueven a través de fronteras) funcionan precisamente porque hay diferencias entre las comunidades, las regiones y las naciones. Si no hubiera diferencia no tendría sentido moverse de un sitio otro, de un país a otro.
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Los mercados mundiales prosperan sobre las diferencias entre las economías. Y esta es una de las razones porque el movimiento a la globalización tiene tan irresistible ímpetu. La creciente interconexión de la actividad económica en el mundo subraya de manera importante el desarrollo desigual y combinado que prevalece en y entre los diferentes países. Y es en esa economía globalizada, inherentemente inestable y con diferencias nacionales importantes, que los estados definen, promueven y ejecutan sus políticas.
Es cierto que el grado de libertad y el margen de maniobra se ha reducido, acotado. Ha disminuido la discrecionalidad de los países para elegir opciones. Pero éstas existen, no han desaparecido. Los estados -a través de su intervención en la economía y en el funcionamiento de los mercados- le imprimen a las fuerzas globales sentido y dirección para así obtener mayor provecho nacional de ellas. La disyuntiva no es Estado-mercado, sino cómo sumarlos. El mercado sólo funciona a partir de la presencia y acción del Estado. El capitalismo requiere de estabilidad, legalmente definida y políticamente organizada, y de reglas claras y predecibles para que funcionen los acuerdos a los que se llega. Y todo ello, sólo lo puede proporcionar el Estado.
El desarrollo de México en los años por venir requiere de más mercado. Pero también de más, y no menos, participación del Estado. Requiere, sobre todo, de un Estado sólido, fuerte. Con capacidad de promover, estimular y orientar la marcha de la economía nacional.
Para cumplir cabalmente el mandato del 25 constitucional y hacer efectivos los derechos sociales precisados en otros artículos de la Constitución se requiere llevar a cabo una profunda reforma hacendaria, que aborde, de manera simultánea, las cuestiones relacionadas con el gasto público y su financiamiento: ingresos propios (impuestos y precios y tarifas) más crédito público: interno y externo. Y ello en el marco del nuevo federalismo que se vive en el país y dando participación a la sociedad. Que la democracia y la deliberación se instalen plenamente en la política económica, en particular la hacendaria.
Enfoque Integral de la Reforma Hacendaria
La reforma hacendaria tiene que, desde el principio, plantearse en su totalidad, que sea integral. Lo fundamental es determinar lo que hay que hacer para después obtener los recursos necesarios, y no con qué recursos se cuenta para ver lo que se puede hacer. Se debe actuar en todas las áreas de manera simultánea (y no secuencial) y programar un lapso (cinco años) para plenamente llevarla a cabo, tanto en sus aspectos de gasto como de financiamiento.
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El objetivo general que debe organizar el esfuerzo es la promoción del crecimiento económico sustentable y la construcción efectiva de un Estado de Bienestar, de protección social universal. Este régimen de protección social universal descansa en dos pilares: un sistema de salud pública de cobertura universal que, sin excluir los servicios provistos por el sector privado, se finque en un sistema público no fragmentado, de genuina cobertura universal y financiado por medio de impuestos generales, y un sistema de protección al ingreso de los individuos y las familias frente a los costos o la pérdida de ingreso provocados por eventos como maternidad, enfermedad, incapacidades, edad avanzada, viudez y orfandad, bajo un esquema de prestaciones no vinculadas al trabajo formal y sustentadas en impuestos generales. A ello se vendría a sumar la atención efectiva por parte del Estado de otros derechos sociales incluidos en la Constitución (i. e., educación, alimentación, vivienda, trabajo).
Gasto Público y Prioridades
En México lo que hace el Estado es insuficiente en relación a las responsabilidades que tiene que atender. Las necesidades son muchas y los rezagos -de todo tipo- se han venido acumulando. Hay que aumentar, y mucho, el gasto público y hacerlo en un plazo breve. Llevarlo a los niveles similares al promedio de los países miembros de la OCDE (alrededor de 40% del PIB).
Desde luego, procurar mayor transparencia, eficiencia y rigor en la ejecución de los programas. No hay que presuponer que existe un límite "técnico" a la cantidad de gasto público que un Estado nacional puede ejercer, o un monto "óptimo" de gasto público que debe llevarse a la práctica. En realidad, los únicos factores limitantes del gasto público son: la capacidad de manejo (de administración y de organización del gobierno para utilizar adecuadamente los recursos) y, en segundo lugar, el financiamiento adecuado del gasto.
Lo que sí es fundamental, lo que le da legitimidad a la acción pública, es que los bienes y los servicios que resulten del gasto se proporcionen a la sociedad con eficiencia y eficacia: Bienes y servicios de calidad.
El mayor gasto público se debe canalizar a las siguientes áreas prioritarias: combate a la desigualdad en la distribución del ingreso y a la erradicación de la pobreza; educación (en todos sus niveles y orientado a mejorar la calidad y las condiciones físicas de los planteles); universidades, ciencia y tecnología; salud y seguridad social (ampliar la cobertura y orientado al establecimiento de un sistema nacional, universal de salud y de seguridad social); infraestructura básica (uso y aprovechamiento de agua, energéticos y petroquímica; transportes y comunicaciones); infraestructura urbana; infraestructura social; vivienda y sus servicios; desarrollo rural (que incluye, pero no es igual a fomento agropecuario).
Revisión y Racionalización del Gasto Público
Junto con un aumento en el gasto público, habría que revisar simultáneamente la totalidad del gasto público que actualmente se lleva a la práctica y también reducir -incluso eliminar- ciertos gastos que actualmente se hacen. No hay que suponer que el gasto público que se lleva a cabo en la actualidad es el que debe seguir llevándose a cabo en los años por venir, ni tampoco suponer que lo que se gasta en las distintas actividades y regiones del país es lo que es necesario seguir gastando en ellas.
Se requiere racionalizar y consolidar muchos de los programas existentes, en particular los sociales, que son redundantes y clientelares que no producen resultados o, si los producen, son muy pobres. En definitiva hay que definir cuánto se debe gastar, en qué se debe gastar, cómo debe gastarse, en dónde se debe gastar, quién (orden de gobierno) debe gastarlo.
A partir de metas y programas bien y democráticamente establecidos, introducir y poner en práctica (por lo menos una vez cada cinco o seis años) la técnica de presupuesto base cero con el fin de evaluar a fondo la pertinencia del gasto, su eficiencia, su eficacia y su distribución por actividad y por región para así eliminar (o por lo menos reducir al máximo) el carácter inercial de las asignaciones en el presupuesto.
Deben moderarse los sueldos de los funcionarios públicos y deben ser eliminadas otras prestaciones no previstas en la ley, con frecuencia auto-otorgadas, como los bonos, los pagos por terminación del encargo, por seguros médicos privados o el pago de colegiaturas. Debe eliminarse la práctica, muy generalizada en el sector público (y también en el privado), de otorgar prestaciones e ingresos extraordinarios que no estén sujetos al pago del ISR.
Hay que revisar a fondo las estructuras del Estado mexicano para eliminar, de ser el caso, secretarías de Estado y programas redundantes, la excesiva proliferación de subsecretarías, jefaturas de unidad y mandos superiores que no se justifican para el ejercicio de sus funciones, así como oficinas de representación en entidades federativas del Estado mexicano. Esta revisión debe abarcar a los tres poderes de la Unión, a los organismos autónomos y a las empresas del Estado Además, entre otras cosas, resulta indispensable revisar y simplificar los procedimientos administrativos del presupuesto y reducir discrecionalidad en su ejercicio.
Un presupuesto basado en reglas claras. Privilegiar los sistemas de control y evaluación por resultados sobre los controles y las evaluaciones a priori. Todo ello para mejorar los procesos de rendición de cuentas.
Reforma Hacendaria de Peña Nieto
En medio de críticas y jaloneos, se aprobó en diciembre del año pasado la Reforma Hacendaria de Peña Nieto. Algunas de las principales medidas de esta reforma fueron, como ya sabemos: no aplicar el IVA a alimentos y medicinas; tampoco aplicar este impuesto a colegiaturas, renta y compra de viviendas, ni a las hipotecas. Los que ahora sí pagan IVA son: los chicles, la comercialización de mascotas, así como los alimentos que éstas últimas consumen.
En el caso del ISR para personas físicas se subieron las tasas de acuerdo al nivel de ingresos, con una máxima de 35%. Adicionalmente, se eliminaron dos impuestos: el Impuesto Empresarial a Tasa Única mejor conocido como IETU y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo, el IDE. Otro de los cambios aprobados fue lo que se refiere al Impuesto Especial de Producción y Servicios (el famoso IEPS), que a partir de este año se está cobrando a alimentos no básicos con alto contenido calórico como: botanas, chocolates y flanes, entre muchos otros, y a los refrescos.
Una de las promesas asociadas a la reforma hacendaria junto con el paquete de otras reformas propuestas era la de generar crecimiento económico para nuestro país. Quizás esta promesa sea la menos realista de todas, al menos en el futuro cercano. Casi por definición, un aumento en los impuestos provoca la caída del consumo y la inversión. En el caso de la reforma hacendaria, el objetivo es aumentar los ingresos del gobierno y con ello propiciar el gasto público. Es decir, se pretende convertir al gasto público en la variable que impulse a la economía.
Al día de hoy la promesa de mayor crecimiento no se ha cumplido, sino todo lo contrario. La expectativa de crecimiento para este año era demasiado optimista y eso ha quedado claro con las recientes revisiones a la baja del crecimiento del PIB nacional (de 3.9% a 2.7% en 2014). El propio Secretario de Hacienda, Luis Videgaray, reconoció que la reforma hacendaria tuvo un impacto negativo en el consumo privado y la inversión en el primer trimestre del año.
La otra promesa es que la reforma hacendaria generará más ingresos para el gobierno. De acuerdo con el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), en los primeros tres meses del año, los ingresos tributarios aumentaron en 14.9% real respecto al mismo periodo del año pasado. Además, el mismo análisis señala que el aumento observado en los ingresos presupuestarios en el primer trimestre del año es menor que el costo financiero de la deuda en el mismo periodo.
Finalmente, está la promesa de gastar mejor el dinero público que acompañó a la mencionada reforma. En ese sentido, aunque en el primer trimestre se generaron ahorros en los ramos administrativos por poco más de 16 millones de pesos, esta cantidad es demasiado chiquita al compararse con los compromisos y gastos que tiene el gobierno federal. Solo el gasto en la función de desarrollo social sumó poco más de 462 mil millones de pesos en el trimestre.
Se ha mencionado mucho que la reforma hacendaria se quedó corta. Generó demasiadas expectativas y al final, los ingresos aumentaran menos de lo que necesita el Estado, dadas las muchas necesidades y presiones de gasto. La recaudación tributaria ha aumentado en estos primeros meses sin duda pero como se mencionó anteriormente los efectos e impactos de la reforma hacendaria, hasta ahora, no han sido significativos especialmente cuando comparamos el crecimiento de los ingresos presupuestarios en otros años sin reforma impositiva.
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