La Reforma Fiscal de 2013, un eje principal de la política económica del periodo, propuso y logró la aprobación de la Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR), impulsando modificaciones en los incentivos otorgados a empresarios y personas morales por ofrecer prestaciones laborales, al disminuir los beneficios fiscales que se podrían obtener.
La investigación busca determinar el impacto en el ingreso neto de los trabajadores asalariados, derivado del cambio en la deducibilidad de las prestaciones laborales desde un nivel agregado. La hipótesis sostiene que la reforma fiscal de 2013 (Art. 28, F. XXX de la LISR: Deducibilidad, y Resolución Miscelánea Fiscal para 2014) provocó una modificación en la estructura de retribuciones del mercado laboral, incentivando un decremento en los mismos exentos de las ocupaciones remuneradas según la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) que aplica el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), específicamente datos de 2012 y 2014.
Antecedentes y Contexto de la Reforma Fiscal
Con el objetivo de contextualizar y justificar la implementación en México de determinadas políticas fiscales (reformas), en la primera parte se analizan los antecedentes de estas estrategias a partir de tres vertientes: internacional, regional -América Latina y Caribe- y nacional. Desde la perspectiva internacional (FMI, BM, OCDE) se describen las posibles tácticas de política fiscal planteadas por los organismos para las economías desarrolladas, en vías de desarrollo y emergentes, así como líneas de acción específicas para el caso del país. En el ámbito regional se examinan las recomendaciones de política fiscal de instituciones como la CEPAL, el BID y el CAF.
Visiones Internacionales sobre la Política Fiscal
- Banco Mundial: De acuerdo con éste, la agenda fiscal debe incluir la exigencia de una reforma moderna que integre los sectores fiscales y públicos, aumente los ingresos tributarios no petroleros, mejore la transparencia y la calidad del gasto público y fortalezca el manejo monetario a nivel subnacional (WB, 2014).
- Fondo Monetario Internacional (FMI): Sus recomendaciones de políticas enfatizan en alcanzar los objetivos de redistribución al incrementar la progresividad de sus sistemas impositivos y de transferencias; impuestos en las rentas al capital para fortalecer la mejora del sistema tributario; impuestos sobre la riqueza, especialmente en bienes inmuebles; e impuestos al consumo que generalmente tienen un menor desempeño con los propósitos de redistribución. Respecto a lo laboral, señala que la política fiscal no puede sustituir a una reforma estructural del mercado de trabajo, no obstante, ayuda a la creación de empleo de diversas formas.
- Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE): Especifica que la política fiscal no solo puede servir como motor de crecimiento, sino también contribuir con otros objetivos del desarrollo económico y social, entre ellos: combatir la pobreza, evitar la exclusión y generar mayor igualdad de oportunidades (OCDE, 2012a). Para lograrlo se deben eliminar exenciones fiscales a las deducciones y los regímenes especiales, pues dañan y distorsionan los incentivos, además complican la administración tributaria. En el contexto de México, indica que se necesita una reforma integral del sistema tributario (OCDE; 2012a), la que debe impactar en el aumento de los ingresos mediante la ampliación de la base gravable y el fortalecimiento de la administración.
Como se muestra, las directrices internacionales coinciden en la necesidad de implementar una reforma fiscal de amplio alcance, que incluya los siguientes objetivos prioritarios: el aumento de los ingresos tributarios, la transparencia, el gasto público -en seguridad social y servicios sociales- y el manejo fiscal subnacional.
Perspectivas Regionales y Nacionales sobre la Hacienda Pública Mexicana
- CEPAL (2012 y 2014): Propone un pacto fiscal que procure el fortalecimiento del Estado con base en el incremento progresivo de la carga tributaria, de acuerdo al grado de desarrollo de cada país. Para la CEPAL, la política tributaria es uno de los instrumentos más efectivos en una estrategia macroeconómica contra cíclica, y debe buscar la estabilidad real y nominal de la economía, la transformación de la estructura productiva y la redistribución progresiva del ingreso. Sobre la política fiscal en México, menciona que sus ingresos tributarios se complementan con los procedentes de los recursos naturales.
- BID (2012 y 2013): Señala que en los países en desarrollo hay necesidad de un mayor gasto público, mismo que debe de estar basado en aumentar el nivel de recaudación. Para el caso de México, señala que la carga impositiva es relativamente baja, lo cual restringe el espacio para la redistribución del egreso gubernamental. En específico, los gastos fiscales de impuestos a personas morales son altos en comparación con los de las personas físicas.
- CAF (2012a): Acota que la recaudación impositiva depende, en parte, de la estructura de los tributos. Menciona que América Latina enfrenta importantes restricciones asociadas con el alto nivel de desigualdad en la distribución del ingreso, la informalidad, el costo político y las presiones sectoriales.
Como se constata, y en relación a México, los organismos mantienen visiones divergentes sobre su realidad fiscal. Mientras la CEPAL pone énfasis en la formulación de políticas macroeconómicas contra cíclicas, el BID señala que tiene una carga fiscal y gasto público bajos, y el CAF indica la importancia de evaluaciones de evasión.
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Propuesta y Aprobación de la Reforma Fiscal de 2013
La reforma tributaria del Gobierno de Enrique Peña Nieto se sumó a la larga lista de reformas que han pasado dejando al sistema tributario (ST) sin cambio sustancial y fomentando la continuidad de una Hacienda pobre. El nivel de recaudación mexicano es, y ha sido a lo largo del siglo XX, extremadamente bajo. La propuesta original, presentada por la SHCP (Secretaría de Hacienda y Crédito Público) el 8 de septiembre de 2013, incluía modificaciones a los tres impuestos más importantes del ST: ISR, IVA y IEPS.
Modificaciones al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS)
Las modificaciones al IEPS incluyeron crear un impuesto de un peso por litro a bebidas saborizadas con azúcar, algunos impuestos ambientales y la disminución del subsidio a la gasolina y el diésel. El Legislativo aprobó todo lo propuesto por el Ejecutivo en cuanto al IEPS, aunque modificó la manera en que se iría reduciendo el subsidio a la gasolina y al diésel, y también creó una tasa del 8% para los alimentos chatarra.
La disminución que significó la mano del Legislativo en el IEPS equivalió al 89% de lo que Hacienda quería aumentar en la recaudación de este impuesto. Es decir, los tres impuestos sufrieron recortes considerables, pero los ingresos por IEPS sufrieron el mayor recorte entre lo que proponía Hacienda y lo que acabó aprobando el Congreso.
Otros Cambios Propuestos y Aprobados
En cuanto al ISR empresarial, la SHCP se concentró en reducir las disposiciones legales que permiten disminuir de una u otra manera la base tributaria sobre la que actúa el impuesto; también propuso eliminar el régimen simplificado y los regímenes especiales con que contaban algunos sectores; y, asimismo, planteó disminuir algunas deducciones, impulsar la consolidación fiscal e imponer una tasa del 10% a la distribución de dividendos. En cuanto al ISR de personas, el Ejecutivo propuso aumentar la tasa máxima al 32% para ingresos anuales de 500,000 pesos y más, disminuir las deducciones personales permitidas para las personas físicas y fijar una tasa de 10% para las ganancias por la enajenación de acciones en la Bolsa de Valores.
En lo relativo al IVA, la SHCP planteó ajustar el IVA de la franja fronteriza a la tasa que aplica en el resto del país (16%) y eliminar las exenciones del IVA a la compra, renta y pagos de hipoteca de casa habitación, a los servicios de enseñanza y a los espectáculos. También propuso eliminar la tasa cero de la cual gozaban productos como los chicles, los alimentos para mascotas y la joyería.
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Sin embargo, la propuesta del Ejecutivo no pasó sin modificaciones por el Congreso. No se aceptó imponer IVA a colegiaturas, espectáculos ni joyería, ni a la compra, renta y pagos de hipotecas de casas habitación (excepto a la compra de casas con un valor mayor a 3,500,000 pesos). Diputados y senadores aprobaron la mayoría de las modificaciones al ISR, pero con cambios. La tónica de los cambios realizados por los legisladores fue ser “más suaves” con el contribuyente. En cuanto al ISR cobrado a las personas físicas, los legisladores aumentaron la tasa máxima a 35% y estratificaron más los niveles de altos ingresos; establecieron como los ingresos más altos los que superen 3,000,000 de pesos anuales; fijaron un límite a las deducciones personales en lo que resulte menor: el 10% del salario anual de la persona física o cuatro salarios mínimos anuales (94,549 pesos); y ampliaron el periodo de regularización de 6 a 10 años para los contribuyentes que se busca accedan al régimen de incorporación fiscal para personas físicas con actividad empresarial.
Impacto de la Reforma y Decretos Ejecutivos
Las modificaciones del Legislativo disminuyeron en 4.6% los ingresos por impuestos que pretendía recaudar en su totalidad la propuesta del Ejecutivo. Este recorte provino de disminuir el ingreso total previsto por la SHCP en cada uno de los impuestos. Los recortes del Legislativo en el ISR fueron equivalentes al 44% de los recursos “extras” que el Ejecutivo proponía recaudar por tal impuesto, los recortes al IVA fueron equivalentes al 43% del aumento originalmente planeado para el propio IVA.
Lo que había sido discutido y aprobado a la luz pública fue modificado por el Ejecutivo mediante dos decretos del 26 de diciembre de 2013, quedando en buena parte sin efecto. Los decretos “desdicen” buena parte de lo que había propuesto el Ejecutivo y aprobado el Legislativo. Los dos decretos publicados a finales de diciembre de 2013 afectarían la recaudación del ISR, IVA y IEPS a través de los múltiples estímulos fiscales, deducciones y exenciones que conceden a distintos sectores.
El proceso de negociación y discusión entre los poderes Legislativo y Ejecutivo deja así al menos tres conclusiones: 1) el Legislativo está lejos de definir en la práctica la política tributaria; 2) el Ejecutivo, en materia tributaria, tiene facultades que le permiten moldear la efectividad de las leyes tributarias; y 3) la reforma, considerando sus efectos en la recaudación, no significará ningún cambio sustancial en el ST.
Efectos en las Prestaciones Laborales y Previsión Social
Para dimensionar los cambios que provocó la Reforma Fiscal 2013, se analizaron los ingresos de los trabajadores asalariados, determinando las principales prestaciones otorgadas, en comparación con la estructura de las remuneraciones. La fuente de información estadística de la investigación fueron las bases de datos de la ENIGH-INEGI, años 2012 y 2014.
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Tras el triunfo de la Revolución Mexicana (1920), los empresarios otorgaron prestaciones a los trabajadores con la prospectiva de mejorar integralmente su situación laboral y nivel de vida. Desde entonces, y hasta 2013, las políticas fueron apoyadas por los regímenes mediante deducciones fiscales especiales o focalizadas, las cuales se continuaron implementando aun en las épocas de crisis económicas y beneficiando a la clase trabajadora.
Varela (2006) menciona que en México existe una variedad de prestaciones que complementan los sueldos y se pagan directamente a los trabajadores, también conocidas como beneficios marginales. Estas incluyen: pensiones por jubilación, seguridad social, prima y vacaciones, seguro de vida, de gastos médicos mayores y otros servicios que pudieran recibir los empleados.
Juárez (2014) y Cantú (2015) señalan que en la actualidad la situación está cambiando, las prestaciones fueron una forma de compensación que con frecuencia, reportaba ventajas fiscales para la empresa y para el personal. Hernández y García (2014) analizan los conceptos pagados a los trabajadores de manera directa e indirecta, determinaron que el seguro de vida y de gastos médicos mayores, los de fiestas de fin de año, vales de despensa, restaurante, gasolina, ropa y viáticos de viaje no deberían formar parte de la limitante para deducirlos parcialmente conforme al artículo 28, F. XXX de la LISR.
De acuerdo con Espinosa et al. (2015), en México se puede observar la desaparición de prestaciones de previsión social (lo que violenta disposiciones constitucionales), así como algunas normas fiscales que eran base de la seguridad social. Las empresas no quieren generar pasivos laborales a favor de los trabajadores, por lo tanto, realizan contrataciones a través del outsourcing, en otros casos se elabora un contrato por tiempo específico con el trabajador, que constantemente se está renovando, también se contrata empleados por honorarios, en todos los casos, con el objetivo de no generar antigüedad ni pasivos del trabajo. Quiñones y Rodríguez (2015) señalan que, en la práctica, los contratos de prestación de servicios en muchas ocasiones no obligan al empleador a otorgar prestaciones sociales.
Vanegas (2015) señala la limitante a la deducción de prestaciones de las personas morales y a través de casos la proporción de ingresos exentos estipulada en la RMF 2015 (3.3.1.29 F. i). En la literatura sobre México que analiza el impacto del cambio en el monto de las deducciones de las personas morales y los efectos de la RMF se señala una tendencia hacia la disminución de las prestaciones y de la previsión social. También, se cuestiona el valor de las prestaciones, pero a su vez se menciona una precarización del trabajo y una desmotivación de las personas morales ante este escenario.
Evolución de las Prestaciones Laborales (2012-2014)
Los datos de la ENIGH-INEGI permiten observar los cambios en las prestaciones laborales antes y después de la reforma fiscal de 2013.
Para 2012, 20.1 millones de trabajadores obtuvieron prestaciones por aguinaldo, 17.6 por SAR o AFORE y por incapacidad médica 15.9. 17.7 millones reportaron no obtener asistencias de sus empleadores. En el caso de trabajadores asalariados estas ayudas también son importantes, reciben aguinaldo 20 millones, SAR o AFORE 17.5 e incapacidad médica 15.9. En tanto, 17.3 personas asalariadas reportaron no tener nada.
En el mismo orden, para 2014 se reportaron como las principales prestaciones, un total de 21.2 millones trabajadores con aguinaldo, 19.1 con SAR o AFORE y 17.9 con incapacidad médica. En el caso de los trabajadores asalariados, se registraron rangos casi similares, 21.1 con aguinaldo, 19.1 con SAR o AFORE y 17.9 con incapacidad médica.
Los niveles menores de asistencias recibidas fueron: ayuda en el pago de servicios con 574 mil; el servicio de comedor con 4.1 millones y los apoyos educativos con 4.2. En cuanto al aumento de prestaciones, el mayor registro fue en el Crédito FONACOT, con incrementos entre 24.3% para el total de trabajadores y 24.4% los asalariados. En segundo lugar, estuvo el reparto de utilidades, con 15.9% y 17.3% respectivamente. También, se registró un aumento en las ayudas de pensión en caso de fallecimiento, con 15.5 y 15.7%, en ese orden. En cuanto a las disminuciones (total), éstas se reportaron en otras prestaciones con -11.8%, préstamos y/o caja de ahorro con -7.4%, y la ayuda en el pago de servicios y los cuidados maternos y paternos con -6.0%.
En este contexto, se encontró una cuestión atípica, un determinado grupo de ocupados que reportaron en las encuestas no tener prestaciones, sin embargo, al correlacionar los ingresos con las mismas, resultó que sí recibieron. En 2012, el 38% mencionó estar en esta situación, no obstante, sí obtuvieron ingresos por aguinaldo 10.0%, SAR o AFORE 3.0%, entre otras. En el caso de los trabajadores asalariados el análisis reportó datos similares.
| Prestación | 2012 (Total de trabajadores) | 2014 (Total de trabajadores) | 2012 (Asalariados) | 2014 (Asalariados) |
|---|---|---|---|---|
| Aguinaldo | 20.1 | 21.2 | 20.0 | 21.1 |
| SAR o AFORE | 17.6 | 19.1 | 17.5 | 19.1 |
| Incapacidad médica | 15.9 | 17.9 | 15.9 | 17.9 |
| No obtener asistencias/nada | 17.7 | - | 17.3 | - |