En este artículo se analizan los aspectos más destacados de la reforma tributaria implementada durante la primera administración de Alfonso López Pumarejo. Esta reforma está consagrada principalmente en la Ley 78 de 1935 y complementada mediante Ley 63 de 1936. Se trata de uno de los importantes cambios realizados durante el período de la denominada "revolución en marcha".
Antecedentes de la Tributación Directa en Colombia
La tributación directa en Colombia se había tratado de implementar inmediatamente después de la independencia de España y, posteriormente, durante la primera República Liberal de mediados del siglo XIX. En esos momentos no fue posible su realización por las precarias condiciones económicas existentes y el escaso desarrollo e integración de un mercado interno, además de la insuficiente voluntad política de las clases dirigentes.
La dinámica generada en la economía nacional por la expansión cafetera acontecida desde la segunda década del siglo XX, creó las condiciones que posibilitarían posteriormente la adopción definitiva de estos tributos. Al final de la segunda década del siglo XX, la política tributaria comenzó a experimentar un conjunto de cambios. Estos fueron posibles por los efectos que paulatinamente había comenzado a generar sobre la economía la expansión cafetera acontecida en ese momento, y el naciente proceso de crecimiento de la industria. En períodos anteriores esta política se fundamentaba en los tributos a los bienes de consumo masivo y el incremento de los impuestos al comercio exterior como el de aduanas.
En 1918 comienza una mudanza con la creación del impuesto a la renta mediante la Ley 56 de ese año, mudanza que se consolidará con la reforma de 1935. Esta norma procuró crear unas condiciones favorables para el crecimiento simultáneo del capital y el trabajo al introducir un sistema que gravaba diferencialmente las rentas según se originaran en uno o en otro. Sin embargo, este sistema tenía varias deficiencias que afectaron el nivel de recaudo. De esta manera, los ingresos fiscales provenientes de este tributo representaron solo el 2% de los ingresos públicos totales hasta 1927.
En ese año, 1927, fue promulgada la Ley 64, que estableció cambios importantes en el régimen legal de los impuestos directos. Esta ley estableció la tarifa progresiva y gradual, y precisó la diferencia entre renta bruta y renta líquida. Igualmente, la Ley 64 produjo un pequeño aumento en la participación del impuesto a la renta en el total de los tributos, mas sin conseguir el dinamismo alcanzado desde mediados de la década de los treinta. No obstante, esta norma representó un avance respecto a la legislación anterior.
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En 1930, la segunda misión Kemmerer hizo una serie de recomendaciones sobre el impuesto a la renta, las cuales fueron recogidas en la Ley 81 de 1931. Esta norma unificó la administración de este impuesto a través de la dirección general de la Oficina de Rentas e Impuestos Nacionales y de los administradores de hacienda de la misma. Tal medida fue importante por cuanto la gestión de este tributo estaba descentralizada en las autoridades fiscales de cada municipio. La misma misión Kemmerer caracterizó esta situación como problemática y conflictiva por las complicaciones vinculadas al origen partidista de los recaudadores municipales. La Ley 81 también introdujo por primera vez en la legislación tributaria colombiana la retención en la fuente del impuesto a la renta. Esta ley es el antecedente normativo inmediato de la reforma efectuada en 1935 con la Ley 78.
La Situación Fiscal a Comienzos del Primer Gobierno de Alfonso López Pumarejo
A comienzos de la primera administración de López Pumarejo existía un importante déficit en las cuentas del Estado. Este desequilibrio comenzó a gestarse desde los años veinte cuando el gasto público experimentó un importante crecimiento. En ese momento la forma de financiar este gasto fue acudiendo al crédito externo, a los recursos originados en la indemnización pagada por Estados Unidos por la pérdida de Panamá y al incremento de los ingresos provenientes del impuesto de aduanas y recargos. El aumento del recaudo por este impuesto se explicaba por la mayor disponibilidad de recursos para las importaciones como producto de la evolución favorable de los precios del café en la década de los veinte. Estos recursos representaban más del 50% del total de los ingresos públicos ordinarios.
La crisis económica de los años treinta tuvo como consecuencia una disminución del comercio exterior que produjo la reducción de los recaudos por el impuesto de aduanas, principal fuente de financiamiento público. Esta situación generó un aumento del déficit. Ante este contexto, los gobiernos de ese momento se esforzaron por consolidar un sistema tributario conformado por tributos internos, principalmente el de renta, para protegerse así de la inestabilidad del sector externo. A diferencia del de aduanas, el impuesto a la renta es menos vulnerable a los cambios bruscos del comercio internacional.
El primer Gobierno de López Pumarejo requería encontrar fuentes de financiamiento para aumentar el gasto público, principalmente en rubros como salud y educación. Ante la difícil situación económica de los treinta y la disminución de los ingresos por los tributos al comercio exterior, una de las pocas alternativas existentes era el aumento de los impuestos a la actividad económica interna, es decir, los impuestos indirectos sobre el consumo y los directos sobre la renta y el capital. El incremento de los tributos indirectos no era posible porque el mercado interno no estaba completamente desarrollado y formalizado y también por el costo político que implicaba establecer un gravamen al consumo en un contexto de crisis económica y social.
Sobre este tema hacía referencia el ministro de Hacienda de la época, Gonzalo Restrepo, en las memorias entregadas al Congreso de la República: "Los impuestos indirectos tienen muchos y serios reparos porque gravando los productos, independientemente de la capacidad del contribuyente, imponen una carga onerosa a los ciudadanos pobres en quienes en definitiva se hace recaer (...). De ahí la tendencia de los países organizados hacia el establecimiento de impuestos directos, progresivos, porque con ellos se evita en gran parte el desplazamiento del gravamen y porque ofrecen la ventaja de afectar a los ciudadanos en proporción a su capacidad económica". Estas palabras del ministro reflejan la concepción del Gobierno lopista sobre la tributación, pues este considera los impuestos indirectos como regresivos y los directos como progresivos socialmente. Esta fue la tendencia predominante en la reforma tributaria aprobada posteriormente.
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La Reforma Tributaria de 1935 y su Aprobación
A los pocos días de su posesión como presidente de la República, López Pumarejo solicitó al Congreso la devolución del proyecto de presupuesto para 1935 presentado por la anterior administración. El propósito era introducir una serie de modificaciones que el gobierno consideraba como necesarias. El nuevo proyecto, entregado el 15 de noviembre de 1934, incluyó unos ingresos tributarios adicionales por cerca de $16 millones, equivalentes más o menos al 25% de los gastos. Entre los rubros que se modificaron se encontraba un aumento en los aportes generados por el impuesto predial nacional sobre los bienes inmuebles rurales y urbanos. Este rubro aportaría un total de $5.2 millones. Este incremento generó la oposición del presidente de la comisión de reforma tributaria, el representante a la Cámara Carlos Lleras Restrepo, por cuanto competía injustamente con un tributo del mismo tipo cobrado por los gobiernos locales.
También fue reactivado el impuesto de defensa nacional sobre el patrimonio que había sido creado durante la administración de Olaya Herrera. Igualmente fue incluido un impuesto de exceso de utilidades que gravaba los rendimientos de capital que fuesen superiores a cierta cantidad. La contribución de este rubro era estimada en $1,2 millones. Este paquete fiscal incluido en el nuevo proyecto de presupuesto no alcanzó a ser discutido en las sesiones ordinarias del Congreso. A pesar de convocar sesiones extraordinarias para comienzos del siguiente año, el presidente promulgó a finales de diciembre de 1934 dos decretos respaldados en el estado de excepción constitucional declarado con anterioridad con el objeto de financiar los gastos que implicó la guerra con el Perú. Estos decretos fueron el 2429 y el 2432, mediante los cuales reajustaba el impuesto de renta y creaba el impuesto sobre exceso de utilidades.
Los dos decretos generaron mucha polémica por la forma como fueron promulgados y por su contenido. Finalmente, la Corte Suprema de Justicia, controlada por los conservadores, declaró la ilegalidad de esas normas. El contenido de estos decretos, ahora sin efecto legal, junto con otros elementos complementarios, fue presentado como un proyecto de ley de reforma tributaria el 1° de agosto de 1935 durante las sesiones ordinarias del Congreso. Este era de composición completamente liberal, ante la abstención del Partido Conservador en las elecciones parlamentarias de abril. De esta forma, el Gobierno evitó la presentación de ese proyecto a comienzos de ese año cuando en el Senado y la Cámara existía todavía representación del conservatismo. Con un Congreso homogéneamente liberal, la propuesta de ley tenía ahora una mayor probabilidad de ser aprobada.
Después del proceso de negociación política, el Gobierno consigue finalmente en el Congreso la aprobación de la reforma tributaria a través de la Ley 78 de diciembre de 1935. El aspecto que más influyó en esta aprobación fue la existencia de importantes necesidades de recursos fiscales para financiar gastos urgentes en educación, higiene, salud y fomento económico. En ese momento la mayoría de miembros del Partido Liberal reconocían la existencia de estas necesidades, y si el Estado no era dotado de nuevos recursos para atenderlas, se incurriría en el riesgo de intensificar las dificultades económicas. Este riesgo se explicaba porque, ante la inexistencia de nuevas fuentes de financiamiento, no quedaba otra alternativa diferente que continuar acudiendo a la emisión para financiar el presupuesto. También existía el peligro de no poder contener el creciente descontento social existente en la época ante los negativos efectos de la crisis económica sobre el conjunto de la población.
El aspecto más destacado de la reforma fue la consolidación y fortalecimiento de la tributación directa en Colombia a través del aumento del impuesto a la renta y la creación de los impuestos al exceso de utilidades y al patrimonio. Los nuevos recursos fiscales permitieron financiar un Estado que a partir de ese momento asume un papel más activo en la economía y la sociedad. De esta forma, el gobierno puede ampliar el gasto público en aquellos sectores fundamentales para el desarrollo tales como la educación, la salud, la higiene y el fomento económico. Los nuevos recursos fiscales obtenidos constituyeron una importante fuente de financiamiento del programa integral de reformas y políticas propuestas por el Gobierno lopista.
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Reformas Tributarias Recientes y Protestas Sociales en Colombia
En el contexto de la política fiscal colombiana, las reformas tributarias han sido un tema recurrente y a menudo polémico. En los últimos años los colombianos expresaron su rechazo a las sucesivas reformas fiscales de los distintos Gobiernos, pero en varias ocasiones la indignación ha superado cualquier expectativa y se ha expresado mediante protestas que en muchos casos han terminado en brotes de violencia.
La Reforma Tributaria de 2019: Ley de Crecimiento
La Cámara de Representantes aprobó así en diciembre de 2019 la reforma tributaria, denominada Ley de Crecimiento. Esta reforma rebajaría los impuestos a las grandes empresas pero que, según el Comité del Paro, los aumentaría para la clase media y los trabajadores. La Ley de Crecimiento preveía, entre otros asuntos, la devolución del 100% del Impuesto al Valor Agregado (IVA) "a las familias más vulnerables". El ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, tras la aprobación de la ley, afirmó que la devolución del IVA sería un éxito y se reflejaría en la disminución del índice Gini (que mide la desigualdad). Carrasquilla aseguró que también habría una "disminución en el impuesto de renta" para "todos los empresarios, pequeños, medianos o grandes", con lo que desestimó las críticas de los opositores que decían que las medidas beneficiarían a los más ricos. A pesar de las justificaciones del gobierno, miles de personas se congregaron para protestar contra esta reforma tributaria.
La Propuesta de Reforma Tributaria de 2021 y su Retiro
El presidente de Colombia, Iván Duque, dio marcha atrás con el criticado proyecto de reforma tributaria de 2021, tras las violentas protestas en rechazo a la iniciativa. "Le solicito al Congreso de la República el retiro del proyecto radicado por el Ministerio de Hacienda y tramitar de manera urgente un nuevo proyecto fruto de los consensos y así evitar la incertidumbre financiera", dijo Duque en una declaración en la Casa de Nariño, sede del Gobierno. La propuesta original, conocida como Ley de Solidaridad Sostenible, incluía la ampliación de la base tributaria para incluir a los que menos ganan entre los que pagan impuestos y gravar con el IVA del 19% los servicios públicos de la clase media y alta, entre otras medidas que fueron el detonante de las protestas en todo el país.
El gobierno aseguraba que la reforma era necesaria para mejorar las finanzas públicas y de esta forma mantener la economía con grado de inversión y para financiar los programas de asistencia social, cuya demanda ha crecido por la pandemia. "La reforma no es un capricho. La reforma es una necesidad. Retirarla o no, no era la discusión. La verdadera discusión es poder garantizar la continuidad de programas sociales", manifestó Duque. Sin embargo, la voracidad tributaria de la reforma, que castiga principalmente a la clase media y a los que ganan menos le dejó sin apoyo dentro y fuera del Congreso.
El principal reclamo detrás de las movilizaciones era un documento de 110 páginas que el gobierno colombiano llamó Ley de Solidaridad Sostenible, pero que distintos expertos señalaban es en realidad un rótulo para evitar llamarla por lo que es: una reforma tributaria con todos sus bemoles. En el papel, la Ley de Solidaridad Sostenible, presentada al Congreso, tenía como objetivos principales los siguientes cuatro puntos: ampliar la base de recaudación tributaria, evitar que la deuda colombiana genere la pérdida de más puntos en las calificaciones de riesgo internacionales, institucionalizar la renta básica y crear un fondo para la conservación ambiental. La idea, de acuerdo al gobierno, era recaudar cerca de 23 billones de pesos colombianos adicionales (unos US$6.300 millones).
El ministro de Hacienda colombiano, Alberto Carrasquilla, aclaró que "El recaudo vendrá en un 73% de las personas naturales y el resto, de las empresas". Tal vez el punto más polémico era el cobro de impuesto a la renta a personas que ganen un sueldo mensual de más de US$663, en un país donde el salario mínimo es de US$234. Además, la ley proponía imponer el cobro del Impuesto del Valor Agregado (IVA), que en Colombia llega a un 19%, a productos de consumo básico como los servicios públicos (agua, luz y gas), servicios funerarios, objetos electrónicos como computadores, y otros servicios hasta ahora exentos. También se proyectaba un aumento en los impuestos al patrimonio de las personas que más ganan. El proyecto de ley contemplaba, entre otras medidas, que quienes tengan un patrimonio superior a los US$1,35 millones deberían cumplir con otro impuesto -diferente al que pagan de renta- del 1%, mientras que para quienes tengan un patrimonio de más de US$4 millones la cifra a pagar sería del 2%.
Para los críticos, la respuesta a ese incremento no debía buscarse con más impuestos sobre la clase media colombiana. El economista Salomón Kalmanovitz opinó: "En vez de agobiar a la clase media y a los pobres con más IVA, se deberían eliminar las exenciones que permiten que el sector financiero haya pagado en 2020, por ejemplo, solo el 1,9 % de sus utilidades de 121 billones de pesos (US$32.000 millones)." El descontento general fue tan grande que hasta el expresidente Álvaro Uribe, mentor de Duque y líder del partido de Gobierno, el Centro Democrático, cuestionó a diario el proyecto. Pese a que no lo dicen abiertamente, el desgaste que arrastra Duque, sumado a la crisis de orden público en que desembocaron las protestas contra la reforma fiscal, era una preocupación entre los barones de la derecha por el impacto negativo que las políticas del Gobierno seguramente tendrían en las elecciones legislativas y presidenciales de 2022.
Ante la creciente ola de protestas, Duque ordenó al Ministerio de Hacienda que replanteara la reforma y "se construya un nuevo texto con el Congreso, que recoja el consenso y que permita nutrirse de propuestas valiosas que han presentado los partidos y las organizaciones". Finalmente, decidió dar marcha atrás con el proyecto original y pedir que fuera el Congreso el que elaborara una nueva iniciativa. El mandatario había asegurado que un nuevo proyecto de reforma fiscal "no va a haber aumentos en el IVA en bienes y servicios" y "no se tocará la canasta básica familiar", ni se ampliará la base tributaria, tres de los puntos más sensibles de la iniciativa.
Duque explicó que habló con los diferentes partidos políticos, gremios de la producción y otros sectores de la población y que el nuevo proyecto de reforma fiscal que sería presentando al Congreso recogería las propuestas que salieron de esos diálogos. En esa dirección indicó que el proyecto incorporaría una sobretasa de renta temporal a empresas, prorrogar el impuesto al patrimonio de forma temporal, incrementar el impuesto a los dividendos transitoriamente y crear una sobretasa de renta a personas de mayores ingresos, entre otros.
Contexto Social de las Protestas de 2021
La polémica propuesta de ley no fue la única razón de las manifestaciones. En este clima de protesta se agregó el creciente descontento interno por los efectos sociales que ha tenido la pandemia del covid-19 en el país, que se ha cobrado la vida de unas 72.000 personas y ha llevado al aumento en los niveles de desempleo y pobreza. El llamado "paro nacional" se convocó cuando se registraba el mayor número de contagios desde que se declaró la pandemia, en marzo de 2020. Algunos sectores también anotaron que la salida a las calles tenía mucho que ver con el retraso de las campañas de vacunación masiva que había prometido el gobierno nacional.
Varios sectores señalaron que parte del descontento del país tenía que ver también con los problemas que ha ocasionado la pandemia del covid-19 y la falta de reacción de los organismos públicos para solucionarlos. Esto acrecentó, así mismo, el descontento que ya se había manifestado en las movilizaciones de noviembre de 2019. El corresponsal de BBC Mundo en Colombia, Daniel Pardo, explicó: "Estas protestas recogen la indignación, que se dirige al presidente a Duque, pero que son directamente hacia el modelo capitalista impuesto en el país. En estas movilizaciones se repiten las demandas de las marchas de 2019: implementación del Proceso de Paz, evitar que se comentan más masacres, cambio del modelo económico."
La economía colombiana tuvo un desplome del 6,8% y el aspecto donde más se notó fue en el desempleo, que llegó a una cifra de 4,1 millones de colombianos sin trabajo. Todo esto sumado al cierre de más de 500.000 negocios en el último año. Además, de acuerdo a datos de la propia Dirección Nacional de Estadísticas de Colombia (DANE), se sabe que 2,3 millones de hogares solo ingieren dos comidas al día y que el 19% de las familias no cuenta con ahorros para sobrellevar esta situación. Aunque el gobierno nacional ha gastado cerca del 4,1% de su Producto Interno Bruto en la atención de la pandemia, analistas han señalado que esto no ha sido suficiente para evitar el descontento social frente al manejo de la crisis.
Finalmente, después de que las manifestaciones y desórdenes llegaron hasta el condominio donde vivía el presidente, en el norte de Bogotá, Duque dio una declaración al país en la que anunció que recurriría a la "asistencia militar" para mantener el orden "en los centros urbanos donde existe un alto riesgo para la integridad de los ciudadanos". El anuncio abrió las puertas a otra polémica ya que distintos sectores expresaron de inmediato su preocupación por una posible militarización de las calles.
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