La fragilidad de las finanzas públicas en México ha sido evidente debido a la severa crisis económica de los últimos años, caracterizada por una baja capacidad de recaudación tributaria.
A pesar de múltiples ajustes, adecuaciones e, incluso, reformas a las diversas leyes fiscales y de importantes cambios en la administración de los tributos, la recaudación en relación al Producto Bruto Interno (PIB) -la carga o presión tributaria-, ha permanecido relativamente estable en los últimos cincuenta años.
Los reducidos ingresos tributarios se han parcialmente compensado mediante los recursos extraordinarios que la producción y exportación de petróleo le proporciona al fisco federal y la limitada colocación de deuda pública, en particular la interna.
El estancamiento de la carga tributaria ha significado que el equilibrio en las finanzas públicas de los últimos años, se haya logrado principalmente mediante la contención del gasto público, particularmente el de inversión.
Como resultado de la insuficiencia de gasto público, adecuadamente financiado con ingresos tributarios crecientes, se ha ido construyendo, a lo largo de los años, un déficit acumulativo de desarrollo económico, que ya ha puesto en entredicho las posibilidades de crecimiento económico y desarrollo social en el país en los años por venir.
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La posibilidad de que en México se de una recuperación económica sólida, sostenida, acelerada y duradera en los años por venir está, en lo fundamental, determinada por la existencia de un Estado fiscalmente fuerte.
Un Estado que pueda promover, orientar, estimular y actuar efectivamente en la promoción de la economía, el bienestar social y la distribución más equitativa los beneficios del crecimiento de la economía.
Los países con más alto desarrollo económico y bienestar social, presentan, en común, la característica de altos niveles de recaudación tributaria.
En efecto, los países de la OCDE recaudan, en promedio, 25% del PIB por concepto de ingresos tributarios. México, por su parte, tan sólo 10%, también muy por debajo de Brasil (que recauda más de 30% del PIB), Chile (22%) y Argentina (20%), economías con similar nivel de desarrollo.
El incremento de los ingresos tributarios en México es fundamental para ampliar el desarrollo social, aunque a la par, debe darse en sintonía con la promoción del crecimiento y la competitividad de la economía en los mercados mundiales.
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La construcción en México de un sistema tributario eficaz, eficiente, equitativo, justo, acorde a las necesidades de una economía con profundos rezagos económicos y sociales y, por supuesto, competitiva en el entorno económico de la globalidad de los mercados, implica profundas reformas en los instrumentos tributarios, en la gestión tributaria, en el diseño de la política tributaria y, sobre todo, su articulación con las políticas de gasto público y crecimiento económico.
Evolución de la Política Tributaria en México
El problema de la baja carga tributaria en México es un asunto añejo y, junto con la concentración de las rentas públicas en manos federales y la abultada aportación al total de los tributos que hace la Ciudad de México, donde se concentra el domicilio fiscal de muchos de los contribuyentes, han caracterizado el sistema impositivo mexicano a lo largo del siglo XX y lo que va del XXI.
En este período, se han llevado a cabo diversas reformas tendientes al incremento de la recaudación tributaria, aunque con resultados bastante limitados.
Durante el desarrollo estabilizador, una de las prioridades del gobierno del presidente Adolfo López Mateos (1958-1964) fue incrementar, y de manera sustancial, la capacidad recaudatoria en México. Se entendía que la baja presión tributaria era un serio obstáculo para el desarrollo del país.
En el documento Política económica nacional, preparado en 1958 por Antonio Ortiz Mena, se señalaba que "la política tributaria se ha caracterizado hasta ahora principalmente por dos rasgos definitivos: impuestos relativamente bajos y regresividad de los mismos." Y se proponía toda una serie de medidas para superar dichos rasgos.
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En 1960 el gobierno mexicano contrató a Nicolás Kaldor, destacado economista británico, para que preparara un estudio sobre la Reforma Fiscal Mexicana. En sus conclusiones y recomendaciones, presentadas en dicho año, destacaban:
- El sistema tributario es ineficiente e injusto
- La recaudación es excesivamente baja (de las más bajas del mundo), lo que obliga a frenar el gasto social e imponer restricciones severas a la política monetaria
- El problema de fondo está en la escasa base gravable derivada del hecho de que una parte sustancial del ingreso nacional recibe un trato privilegiado
- El trato privilegiado que recibe una parte sustancial del ingreso nacional, especialmente el proveniente del capital, reduce la capacidad de recaudación
- La necesidad de revisar a fondo los diversos subsidios y estímulos con el afán de eliminarlos o reducirlos
En suma, se señalaba la "...necesidad urgente de una reforma radical y general del sistema impositivo en México... los ingresos corrientes provenientes de los impuestos son inadecuados para las necesidades... de un desarrollo acelerado. El ingreso fiscal... es alrededor de 9% del Producto Nacional Bruto (PNB) y se encuentra entre los más bajos del mundo" concluye el estudio.
También en 1960, dentro del programa Alianza para el Progreso, que promovió el gobierno de Estados Unidos, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), elaboró y presentó el Plan de Acción Inmediata. Entre otras cosas, se pretendía elevar a más del doble la carga tributaria en algo menos de diez años, es decir, llevarla a 19.8% en 1970.
A pesar de las diferentes reformas a los diversos tributos que se hicieron en 1961 y en 1964, la recaudación del gobierno federal en 1970 fue de 8.9% del PIB, muy por debajo de las metas planteadas en 1960 e igual al porcentaje que en ese año preocupó a Nicolás Kaldor, pero diez años después, y luego de varias modificaciones que buscaban elevar la recaudación federal.
Para algunos analistas de la economía mexicana, la estabilidad en la carga tributaria durante la década de los años sesenta, a pesar de las modificaciones hechas a las leyes, fue el resultado de que el "rápido desarrollo acompañado de precios relativamente estables [han llevado a que] el gobierno no tiene probablemente deseos de aumentar los ingresos tributarios ni de incrementar sus gastos."
Con el gobierno del presidente Luis Echeverría se renovaron los esfuerzos para aumentar los ingresos tributarios del gobierno federal. En los primeros años se hace un nuevo intento de modificaciones a las leyes (se les llamó adecuaciones fiscales), pero fue poco lo que se logró: un aumento de 3 a 4% en el Impuesto a los Ingresos Mercantiles (IIM) y, con ello, una mayor armonía tributaria entre el gobierno federal y las entidades federativas, pues se subscribió un acuerdo de coordinación con ellas.
Posteriormente, durante el gobierno del presidente José López Portillo se buscó aumentar los ingresos al introducir el Impuesto al Valor Agregado (en sustitución del IIM), que sirvió de base para el actual sistema de coordinación fiscal entre la federación y las entidades federativas.
Con esas modificaciones, la recaudación tributaria del gobierno federal no disminuyó a pesar de las fuertes presiones inflacionarias. Aunque tampoco aumentó: se mantuvo en torno a 10% del PIB.
A partir de 1982, después de la crisis de la deuda externa, el gobierno del presidente Miguel de la Madrid sometió a la sociedad y su aparato productivo, a un severo ajuste externo y fiscal que tuvo como objetivo principal crear el excedente necesario para continuar pagando cabal y puntualmente la deuda externa del país.
La formación bruta de capital disminuyó, en particular la inversión pública. El ajuste fiscal, combinado con los ingresos que la producción y la exportación de petróleo aportaron al gobierno federal, hicieron que los afanes de aumentar la presión tributaria no fuesen urgentes.
A finales de la década de los años ochenta, ya con el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari, se modifica una vez más el ISR para adaptarlo a una economía abierta con tasas semejantes a las de Canadá y Estados Unidos -lo que entrañó ajustes a la baja en las tasas-, y, entre otras cosas, se llevó a cabo: la eliminación progresiva de los impuestos al comercio con el exterior; también se eliminan muchas de las bases especiales de tributación que existían para una serie de sectores productivos (las que prácticamente las mantenía exentos del ISR); se intensifica la fiscalización; se unifica el IVA a una sola tasa de 10% -en lugar de la más alta que existía-, incluyendo la zona fronteriza; y se establece un esquema tributario para la repatriación de capitales.
Durante los primeros años del gobierno del presidente Ernesto Zedillo, la producción y exportación de petróleo le dio margen al gobierno federal para introducir ciertos alicientes tributarios para paliar los efectos de la crisis económica de 1995-1996 (el llamado "error de diciembre"). También se estableció el régimen para pequeños contribuyentes (Repecos) y se elevó a 15% la tasa del IVA -con tasa cero a alimentos y medicinas-.
Posteriormente, en 1999, se aprueban por el Congreso de la Unión una serie de medidas tributarias con un claro afán recaudatorio. Entre otras, se eliminan o disminuyen ciertos privilegios fiscales (se acota la consolidación de resultados fiscales para los grupos empresariales, se elimina la deducción inmediata de las inversiones, se limita el subsidio a investigación y desarrollo en las empresas); la tasa del ISR a personas físicas sube a 40% y la de las morales a 35%, más 5% a las utilidades distribuidas.
Durante el gobierno del presidente Vicente Fox se envía al Congreso de la Unión una propuesta de cambios en materia tributaria. Algunas modificaciones propuestas fueron aprobadas y otras no. En cuanto al ISR, se aprueba reducir las tasas para personas físicas (de 40 a 32%) y morales (de 35 a 32%), se elimina la retención de 5% sobre utilidades distribuidas y se reintroduce la deducción inmediata de las inversiones. En IVA, se propuso eliminar las exenciones a alimentos, medicinas, libros, revistas y periódicos. Esto último no fue aprobado.
En los años que van del presidente Felipe Calderón se ha buscado introducir algunos cambios: se establece el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU), que reemplazó el Impuesto al Activo (IMPAC) y que, en principio, podría reemplazar al ISR en 2011. También se introduce el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE) y, recientemente, en 2009, se eleva a 16 la tasa del IVA y ligeramente las tasas del ISR para personas físicas y morales.
Recaudación Tributaria y Financiamiento del Gasto Público
A lo largo de los años, la baja carga tributaria ha significado recurrir a otras fuentes de financiamiento para complementar el gasto público, entre otras: el crédito externo, el crédito interno y el encaje legal.
Después de 1980, la producción y exportación de petróleo ha desempeñado un papel muy importante en el financiamiento del gasto público.
Ingresos del Gobierno Federal de México 2018-2021
Para comparar la situación impositiva de un país o región, se utilizan los Ingresos Generales, que reporta la propia SHCP.
Durante el período de 2018 a 2021, los ingresos tributarios representarían el 14.34% del PIB.
En comparación con la OCDE, México se encuentra por debajo en recaudación (24.6% vs. 17.9%). También está por debajo de naciones de Latinoamérica, incluyendo el Caribe (17.9% vs. 21.9%).
Con datos del INEGI (2022, p. 38), los ingresos tributarios en México representaron el 13.1% del PIB en 2018 y 2019, mientras representó el 2.8% del PIB en 2020, de acuerdo con la OCDE (2022, p. 402; CEPAL, 2022, p. 17).
La evasión fiscal con uso de facturas falsas representaron 237,216 millones de pesos para 2021 (0.94% del PIB).
Recaudación de Principales Impuestos en México: 2019-2021
Los ingresos tributarios constituyen una parte fundamental de los ingresos públicos federales y representan el 7.4% del PIB.
De acuerdo con el SAT (2022, p. 9), 11,831 grandes contribuyentes (0.02% del total) aportan el 70% de la recaudación impositiva, hablando del caso del ISR, IVA y IEPS.
El IVA presenta actualmente tres tasas de aplicación: 16%, 0% y exento.
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