Desde los inicios de la década de los noventa, América Latina ha venido presenciando importantes cambios en el nivel y la estructura de los ingresos tributarios recaudados. Una nueva etapa de la tributación latinoamericana puede distinguirse desde mediados de la década de los noventa y, especialmente, a lo largo de la última década, en la cual el nivel de la recaudación tributaria en términos porcentuales del producto interno bruto (PIB) ha mostrado una tendencia creciente, tanto en el promedio regional como en la gran mayoría de los países de América Latina.
El cambio de tendencia en la tributación de América Latina aconteció en un contexto macroeconómico favorable, con una reducción sustancial en el déficit de las cuentas públicas y el nivel de endeudamiento de los países; asimismo, se revitalizó la importancia de la acción del Estado en el aspecto distributivo, vía tributos o transferencias.
Un elemento adicional que permitió la aceptación social de una mayor presión tributaria fue el mayor énfasis puesto en los últimos años en el criterio de “reciprocidad fiscal” (fiscal exchange), a través del cual los gobiernos pueden aumentar los impuestos si, respetando un pacto fiscal con los ciudadanos (Cepal, 2010), procuran al mismo tiempo aumentar la cantidad y calidad de los servicios sociales que brindan a la sociedad (Fjeldstad, Katera y Ngalewa, 2009).
De la Tabla 1 se desprende que, si bien el aumento de los niveles recaudatorios entre 1990 y 2012 ha sido generalizado para toda la región, existe una gran heterogeneidad y dispersión de casos en cuanto al nivel de la carga tributaria. Si en un extremo se encuentran Argentina y Brasil, con valores semejantes a los de varios países de la OCDE, y en un segundo escalón se ubican Uruguay y Bolivia, también puede observarse que algunos países aún se muestran rezagados en cuanto a esta variable y respecto del promedio regional, como sucede con El Salvador (15,7%), República Dominicana (13,5%), Guatemala (12,3%) y Venezuela (13,7%).
Este último caso constituye una excepción a la tendencia general, al ser la única economía latinoamericana en donde se observó una reducción del nivel recaudatorio del orden del 30% respecto de los valores registrados en 1990.
Lea también: Ventajas y Desventajas del Sistema Contable
Impuesto al Valor Agregado (IVA) en Uruguay
A partir de mediados del siglo pasado, en los países de América Latina se produjo una serie de cambios estructurales en materia económica que han tenido importantes consecuencias en las estrategias tributarias de los sucesivos gobiernos, si bien con distintos impulsos y profundidad a lo largo del tiempo. Si bien el caso pionero corresponde a Brasil en 1967, el IVA fue introducido masivamente en los sistemas tributarios de la región durante las décadas del setenta y del ochenta, como receta fundamental del Consenso de Washington para compensar la pérdida recaudatoria que implicaba la reducción de impuestos al comercio internacional. Con relativos bajos costos de eficiencia, un IVA con alícuotas generales entre 10% y 20% (y tasa del 0% para las exportaciones) era considerado una fuente confiable y relativamente estable de recursos con escasos rezagos de recaudación.
No obstante, el fortalecimiento de la recaudación del IVA a nivel regional en los últimos decenios responde al proceso de perfeccionamiento y adecuación del tributo en los distintos sistemas tributarios, y especialmente a la extensión de este a los servicios intermedios y finales, pues el gravamen se aplicó inicialmente casi con exclusividad a bienes físicos y algunos servicios finales.
Como resultado de estas modificaciones en el diseño del gravamen y gracias a las mejoras alcanzadas en su administración tributaria, la recaudación promedio del IVA en América Latina aumentó sustancialmente entre 1990 y 2012, alcanzando en la actualidad valores muy similares a los que se observan en los países de la OCDE. Así se tiene que, en términos del PIB, Uruguay (8,8%), Argentina (8,8%), Bolivia (8,7%), Brasil (8,4%) y Chile (8,0%) acumularon en 2012 un monto de ingresos superior al logrado por países como el Reino Unido (7,4%), Alemania (7,3%), Francia (7,0%) e Italia (6,1%). Incluso, los países centroamericanos han alcanzado niveles de recaudación del IVA superiores a 5% del PIB en 2012, llevando el promedio regional hasta los 6,2% del PIB.
Una aproximación más cercana a los datos estadísticos permite comprobar algunos contrastes importantes respecto del IVA en ambos grupos de países. En primer lugar, la participación del tributo en las estructuras tributarias es ampliamente mayor en los países latinoamericanos que en sus pares desarrollados, lo cual, como ya se explicó, se debe principalmente al muy desigual peso relativo de la imposición directa en los sistemas tributarios de estos países.
En segundo lugar, a pesar de la tendencia al alza en las alícuotas generales aplicadas en el IVA, hoy se distinguen importantes diferencias entre los países de la región. Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Venezuela se encuentran entre los casos con mayor cantidad de operaciones exentas del IVA; México, por su parte, representa un caso paradigmático: en dicho país, la aplicación de la tasa del 0% sobre alimentos, medicinas y una amplia lista de bienes y servicios provoca una fuerte erosión de la base del tributo.
Lea también: ¿Qué es un Sistema Contable?
Aun manteniendo el nivel actual de alícuotas generales, debe decirse que la recaudación efectiva del IVA es, en varios países de América Latina, considerablemente menor a la que potencialmente podría recaudarse. Esta brecha de recaudación está dada por dos factores: la evasión impositiva y el gasto tributario.
En una aproximación práctica para comprobar la magnitud de los recursos resignados por efecto conjunto de esos dos obstáculos recaudatorios, suele recurrirse al indicador de productividad del IVA, definido como el cociente entre la carga tributaria efectiva y la tasa general del impuesto.
Una alternativa más precisa consiste en estimar la productividad del tributo, tomando como base el consumo privado, lo que resulta en el indicador conocido como “eficiencia-C” (Ebrill, Keen y Summers, 2001)6. Si se toma como base el ingreso total de la economía, la mayoría de los países de la región recaudan entre 0,34 (Colombia) y 0,65 (Paraguay) puntos del PIB en concepto de IVA por cada punto de tasa general; mientras que si solo se considera el consumo privado como base gravable del impuesto, los coeficientes se ubican entre 0,50 (Guatemala) y 0,94 (Venezuela), para un promedio regional de 0,62 puntos del PIB.
Respecto a estos resultados, Gómez Sabaíni, Jiménez y Rossignolo (2012) han mostrado que se ubican cerca de los promedios alcanzados en otras regiones del planeta, especialmente las integradas por países en desarrollo.
Impuesto Sobre la Renta (ISR) en Uruguay
Si bien el ISR fue incorporado en los sistemas tributarios de América Latina con mucha anterioridad respecto al IVA8, la importancia relativa de este tributo recién tomó un primer gran impulso en las décadas de los cincuenta y de los sesenta, con el surgimiento del enfoque redistributivo de la tributación y la política fiscal (Kaldor, 1963). Según Cornia et al. Con posterioridad, las reformas neoliberales de los años setenta y ochenta apartaron a este impuesto del centro de la escena tributaria y fiscal. Esto condujo a los países a disminuir la cantidad y los niveles de las alícuotas legales del ISR para personas naturales y sociedades.
Lea también: Sistema Contable: Impulsa tu Empresa
En sentido contrario a lo observado con la tasa general del IVA, la alícuota marginal máxima para las personas físicas cayó en promedio de un 49,5% a 29,1% entre 1980 y 2000, continuando un leve descenso, hasta llegar a un valor de 27,7% en 20129. Incluso, en algunos casos extremos, el ISR personal fue eliminado (Uruguay en 1974 y Paraguay en 1992), mientras que en otros se adoptó una tasa uniforme (Bolivia al 10%, que luego incrementaría al 13%).
El descenso de las alícuotas en el ISR de personas jurídicas en América Latina estuvo en línea con la tendencia internacional y, en los últimos años, se han equiparado a cifras de similar magnitud que las vigentes en los países desarrollados. Esta tendencia a la baja en el nivel de las tasas a la renta personal no se ha visto compensada en sus efectos recaudatorios por una expansión de las bases gravadas, sino que las alícuotas vigentes han continuado aplicándose básicamente, y con mayor peso, en la imposición a las rentas del trabajo, sin incorporarse los ingresos del capital en las bases del impuesto.
Sin embargo, algunos avances en la recaudación del tributo se dieron como consecuencia de reformas en su diseño específico. Asimismo, la eliminación de una larga lista de exenciones y deducciones personales que, lejos de brindar beneficios, representaban grandes pérdidas de ingresos tributarios, ha permitido disminuir el nivel de exención promedio del ISR personal hasta aproximadamente 1,4 veces del PIB per cápita11 (Tabla 4).
Hasta hace algunos años, el ISR típico de América Latina tenía, al menos en la práctica, un carácter “cedular” que implicaba gravar por separado los distintos tipos o cédulas de renta que percibe un mismo contribuyente (por el trabajo asalariado, por los intereses recibidos por depósitos, por los dividendos obtenidos por acciones, etc.). Sin embargo, en años recientes se han registrado tenues progresos en cuanto a la ampliación de la base tributaria del ISR, con la incorporación de sistemas duales en el ISR personal.
Adaptando el modelo de los países nórdicos12, Uruguay fue el país pionero en la región que, a partir de julio de 2007, volvió a aplicar el impuesto que había sido derogado hacía varias décadas, y comenzó a gravar separadamente las rentas del trabajo, con tasas progresivas del 10% al 25%, así como las rentas del capital, con una tasa proporcional del 12%, excepto los dividendos, que tributan a una tasa del 7% (Barreix y Roca, 2007).
Con posterioridad a la crisis internacional de 2008, varios países de Centroamérica aprobaron reformas tributarias en igual sentido, estableciendo alícuotas uniformes para gravar las rentas de capital que se encontraban exentas del gravamen. Recientemente, otros países de la región avanzaron en la ampliación de la base imponible del ISR personal, con lo que alcanzaron algunas rentas del capital que en el pasado habían permanecido exentas del gravamen.
En Uruguay se derogó la exoneración del impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF) y del impuesto a la renta de no residentes (IRNR), por lo que la venta de acciones al portador pasó a estar gravada en las mismas condiciones que las acciones nominativas. En Argentina se eliminó la exención a la compraventa de acciones y títulos que no tienen cotización.
Análisis del Impacto de la Política Fiscal en la Desigualdad y la Pobreza
A pesar de la reducción en la concentración del ingreso experimentada el periodo 2000-2014, América Latina continúa siendo la región con los niveles de desigualdad más altos del mundo.1 Alrededor de 2010, el promedio simple del coeficiente de Gini de la región fue igual a 0.502, mientras que fue igual a 0.304 en las economías avanzadas, 0.328 en el Sur de Asia, 0.389 en el Este Asiático y 0.44 en el África al Sur del Sahara.2 Si bien el resto del mundo tiende a ser mucho menos desigual que Latinoamérica, en los países avanzados esto se debe -en gran parte- a la magnitud de la redistribución fiscal.
El presente artículo sintetiza el impacto de la política fiscal en la desigualdad y la pobreza en 16 países de la región para alrededor del año 2010. En los 16 países se aplica una metodología de incidencia fiscal común (Lustig y Higgins, 2013 y Lustig, 2017) con el propósito de estimar el efecto de los impuestos directos e indirectos, el gasto social (transferencias monetarias y gasto público en educación y salud) y los subsidios indirectos sobre la desigualdad y la pobreza. Cabe destacar que, como es común en la mayoría de los análisis de incidencia, los estudios utilizados no contemplan respuestas de comportamiento de los agentes económicos, elementos de la incidencia a lo largo del ciclo de vida o los efectos de equilibrio general. Pese a tales salvedades, estos 16 estudios se encuentran entre los más detallados, exhaustivos y comparables disponibles para América Latina.
Los países que más redistribuyen son Argentina, Brasil, Costa Rica y Uruguay, y los que menos, Guatemala, Honduras y Perú. La política fiscal reduce la pobreza extrema (monetaria) en 12 de los 16 países. Sin embargo, la incidencia de la pobreza después de impuestos, subsidios y transferencias monetarias es mayor que la incidencia para el ingreso de mercado en Bolivia, Guatemala, Honduras y Nicaragua, aun cuando en estos cuatro países la política fiscal sí reduce la desigualdad.
La región latinoamericana presenta una gran heterogeneidad en el tamaño del estado y en la capacidad de utilizar al fisco para reducir la desigualdad y la pobreza. A mayor gasto social (como proporción del PIB), mayor redistribución; pero países con un nivel de gasto social similar, o incluso menor, muestran diferentes niveles de redistribución lo cual sugiere que otros factores tales como la composición y focalización del gasto intervienen en determinar el efecto redistributivo más allá del tamaño del gasto.
Es importante recalcar que mayor redistribución no necesariamente es siempre un resultado deseable, ya que en este trabajo no se estiman los efectos sobre la sostenibilidad fiscal y la eficiencia. En algunos países, el peso de los impuestos al consumo es tal que una proporción de la población pobre es pagadora neta al sistema fiscal (antes de recibir las transferencias ‘en especie’ en educación y salud).
Equidad del Sistema Tributario y su Relación con la Moral Tributaria
La moral tributaria es en la actualidad una de las áreas de mayor interés académico en cuanto a finanzas públicas se refiere, pues en épocas de desaceleración económica la recaudación se ve afectada notablemente (Castañeda-Rodríguez, 2012) y las iniciativas de reforma que aumentan los impuestos en cabeza de quienes ya los pagan cumplidamente suponen un riesgo, el de profundizar la crisis. Así, es fundamental analizar qué estrategias, no sólo punitivas, se pueden emplear para promover el cumplimiento tributario, que en regiones como América Latina y para el caso del Impuesto sobre la Renta es bajo.
Esta investigación considera la incidencia que supone la inequidad tributaria horizontal y vertical sobre la moral fiscal en América Latina. Se parte de la idea de que la evasión es favorecida cuando el contribuyente percibe que su relación de intercambio con el gobierno es injusta, lo que puede deberse a diferentes factores, por ejemplo una insuficiente cantidad y calidad de gasto público o la existencia de un sistema tributario inequitativo (Spicer y Becker, 1980).
Aunque se puede argumentar que la equidad tributaria importa en la delimitación de la moral fiscal de un ciudadano en la medida que éste perciba que el sistema impositivo es justo o injusto, lo cual sugiere considerar la equidad de manera subjetiva (i.e., considerando la percepción individual), acá se opta por emplear indicadores objetivos, en particular los índices de Atkinson-Plotnick y Kakwani para el Impuesto sobre la Renta Personal (ISRP)1.
Esto hace posible distinguir entre la equidad horizontal y vertical respectivamente, cosa que difícilmente se lograría si se le preguntara a cada individuo por su percepción. Este documento se concentra en América Latina, dada la alta evasión fiscal que generalmente presentan sus países y los retos que tienen pendientes en materia fiscal (e.g., su baja recaudación en un contexto de alta desigualdad económica).
Se acude a la encuesta de percepción ciudadana adelantada por Latinobarómetro (2011), que incorpora 18 países de la región y un total de 20 204 observaciones. Los resultados de este trabajo sugieren que los grados de inequidad, tanto horizontal como vertical, capturados a través de los índices de Atkinson-Plotnick y de Kakwani respectivamente, son los factores que mayor incidencia relativa tienen sobre la moral tributaria de los ciudadanos latinoamericanos. Por lo tanto, al discutirse cualquier proyecto de reforma tributaria no sólo debe considerarse su potencial de recaudación, sino también sus efectos en la estructura impositiva y la equidad del sistema.
Ahora bien, cabe indicar que la literatura sobre moral tributaria ha evolucionado de manera notable desde la década de los setentas. Sin embargo, la literatura empírica sólo recientemente ha incluido explícitamente la equidad (o inequidad) vertical y horizontal del sistema impositivo como posibles determinantes de la moral fiscal.
Al respecto, Finocchiaro y Rizzo (2014), a través de un ejercicio de economía experimental, determinan que la inequidad vertical disuade a los sujetos de pagar impuestos y que incluso hace más probable que ellos evadan totalmente sus obligaciones fiscales, mientras que la inequidad horizontal parece no ser un factor relevante.
Los resultados en la materia sugieren que la moral tributaria de un contribuyente depende del trato tributario que reciben los demás en diferentes condiciones económicas, lo cual se articula con el concepto kantiano de moralidad (véase Castañeda-Rodríguez, 2015), aunque no hay claridad en relación con el papel de la equidad horizontal.
Un individuo podría concluir que el sistema tributario que lo cobija no es imparcial por diferentes razones. Pese a que la moral tributaria evoca un referente o un deber ser, el cumplimiento en el pago de los impuestos depende de que estos se establezcan en un proceso claro y transparente, razón por la que “la evasión es moralmente permisible para aquellos que no están convencidos acerca de la legitimidad del gobierno” (Bagus et al., 2011, p. 382, traducción libre).
En orden con lo anterior, recientemente han aparecido algunos trabajos que se han preocupado por establecer si empíricamente la moral tributaria de los ciudadanos está asociada con características del propio sistema tributario, como el grado en que promueve la equidad horizontal y vertical. Adicionalmente, Doerrenberg y Peichl (2013) establecen que el efecto de la progresividad tributaria en la moral tributaria es decreciente en relación con el ingreso de cada individuo. Por otro lado, teóricamente se puede esperar una fuerte asociación entre moral tributaria y equidad horizontal, pues el hombre, como un ser social, toma como referente el comportamiento de los demás, en particularmente el de aquellos más cercanos (Frey y Torgler, 2007; Cullis, Jones y Savoia, 2012), lo que supone que una forma para juzgar si debe pagar un impuesto es comparar la carga tributaria propia con la de los vecinos, que razonablemente tendrán una capacidad de pago similar.
Es importante capturar hasta qué punto las preferencias del individuo se distancian de aquello que una sociedad podría juzgar como correcto. Además, la omisión de variables relevantes en un ejercicio econométrico tiene importantes efectos, por ejemplo genera sesgo e inconsistencia en los estimadores.
Se argumenta que las personas que manifiestan ser practicantes o que acuden normalmente a un centro de culto pueden desarrollar un sentido de pertenencia a un grupo, de manera que aceptarán más fácilmente aquellos arreglos sociales que implican contribuir con el bien común; idea que sustenta una correlación positiva entre la condición de practicar una religión y el grado de moral tributaria (véase e.g., Torgler y Schaltegger, 2005; OCDE, 2013). No obstante lo anterior, sí tiende a existir cierto acuerdo en cuanto a la asociación positiva entre educación y moral tributaria (Azar, Gerstenblüth y Rossi, 2010; OCDE, 2013; Castañeda-Rodríguez, 2015), pese a que teóricamente la relación puede hacerse ambigua.
La ideología política de un ciudadano, asimismo, se asocia con el grado de aceptación que le merece la obligación constitucional de pagar impuestos, en la medida que la primera capture su percepción sobre la necesidad de la intervención estatal. También se debe recordar que el monto de impuestos que paga un agente no se relaciona, en principio, con el gasto público del que se beneficia, lo que genera una resistencia natural a los tributos.
Un individuo que no deba acudir a la provisión pública de bienes y servicios porque cuenta con los recursos suficientes para obtenerlos en condiciones de mercado, podría ser más averso a pagar impuestos (véanse e.g., Lago-Peñas y Lago-Peñas, 2008; Martínez-Vázquez y Torgler, 2009). La literatura también enfatiza en que no sólo la situación económica del contribuyente incide en su moral tributaria, sino además el tipo de ingreso que percibe, pues el control tributario del Estado difiere según cada caso.
Además, se establece que las personas mayores son más sensibles a la sanción moral de ser descubiertas evadiendo, “pues ellas adquieren un mayor arraigo a su comunidad con el paso de los años […], y por lo tanto exhiben una fuerte dependencia a las reacciones de los demás” (Torgler y Schaltegger, 2005, p. 12, traducción libre). Respecto al estado civil, teóricamente se considera que las personas casadas crean una conexión más fuerte con sus vecinos en comparación con los solteros (Tittle, 1980), lo que insinúa que las primeras exhiben una mayor moral tributaria. Finalmente, y de acuerdo con Lago-Peñas y Lago-Peñas (2008), el monto o extensión de los impuestos puede desincentivar su pago, pues ello contribuye a generar fatiga impositiva y hace más rentable evadir, ideas que están en línea con la llamada curva de Laffer.
Asimismo, se optó por considerar un aspecto central de la equidad vertical, se trata de la progresividad, capturada a través del índice de Kakwani del ISRP que se encuentra entre -1 y 1.
La Gráfica 1 presenta los índices de Atkinson-Plotnick y Kakwani relativos al ISRP, ambos medidos para 2011 y 16 países de América Latina. Se establece que Colombia y México son los países que exhiben menor progresividad y equidad horizontal respectivamente, mientras que Ecuador y Venezuela son los mejor evaluados en ambos aspectos.
Aunque todos los países de la región tienen un isrp progresivo, como lo indica el signo positivo del índice de Kakwani, ello no implica un efecto redistributivo importante debido a la baja recaudación del mismo (CEPAL-IEF, 2014).
| País | Índice de Atkinson-Plotnick (ISRP) | Índice de Kakwani (ISRP) |
|---|---|---|
| Colombia | [Valor] | [Valor] |
| México | [Valor] | [Valor] |
| Ecuador | [Valor] | [Valor] |
| Venezuela | [Valor] | [Valor] |
| Otros países | [Valores] | [Valores] |
tags: #sistema #tributario #uruguayo #características