En las economías donde prevalece el federalismo fiscal, los distintos niveles de gobierno deben coordinarse para distribuir las transferencias intergubernamentales. En la economía pública se acepta que esta distribución, si bien depende de principios económicos, sea definida con base en equilibrios político-económicos a nivel local. Por esta razón, el análisis de las transferencias y sus efectos sobre el desarrollo debe realizarse considerando que las decisiones de asignación de los recursos públicos dependen de la existencia de instituciones políticas y económicas.
De hecho, el análisis de los criterios que determinan los usos y eficiencia de las transferencias es uno de los temas más estudiados en las economías desarrolladas y en desarrollo. En este artículo se analiza la relevancia de los criterios económicos y políticos y, eventualmente, la existencia de equilibrios político-económicos en la planeación de las transferencias en México.
El estudio se desarrolla mediante la evaluación de tendencias cuantitativas en las transferencias planeadas para grupos de municipios con características comunes. Se usan las tendencias planeadas y no las efectivamente ejercidas con la finalidad de evitar sesgos asociados a las coyunturas nacionales y locales. La hipótesis a evaluar es que los criterios económicos y políticos inducen tendencias en la planeación de las transferencias. Si estas tendencias existen habrá evidencia para sustentar la existencia de equilibrios político-económicos en el federalismo fiscal mexicano.
La base de datos a utilizar en este estudio comprende un panel balanceado de 873 observaciones anuales para los 125 municipios de Jalisco durante el periodo 2005-2011. Este análisis se limita únicamente a estos municipios debido a la relativa disponibilidad, consistencia temporal y transversal de los datos jaliscienses. Como es bien conocido, en México resulta difícil analizar muchos temas de la economía pública debido a la falta de comparabilidad y consistencia de los datos existentes a nivel municipal.
Las variables económicas y políticas usadas en el análisis, comprenden proxies del grado de desarrollo municipal y de las preferencias políticas predominantes a nivel local. Metodológicamente el estudio se desarrolla estimando promedios de las transferencias planeadas para grupos de municipios con características económicas y políticas comunes. Estos promedios permiten evaluar tendencias entre las transferencias planeadas con el desarrollo municipal y la preferencia política. Por simplicidad, se presenta un análisis gráfico de dichas tendencias. Asimismo, por comparabilidad, todas las cifras usadas son expresadas en términos per cápita y en pesos constantes del año 2010. Esto con la finalidad de evitar sesgos demográficos e inflacionarios.
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Particularmente las transferencias analizadas incluyen la suma de las participaciones estatales, las participaciones federales del Ramo 28 y las aportaciones federales del Ramo 33. El estudio está dividido en cinco secciones. En la segunda sección se revisa la literatura teórica que justifica la relevancia de los criterios económicos y políticos en el federalismo fiscal. Asimismo se mencionan algunos estudios empíricos que revisan el impacto de dichos criterios en la asignación de transferencias para Latinoamérica y México. En la tercera se describen la base de datos y la metodología. En la cuarta sección se analizan las relaciones entre las transferencias planeadas, el desarrollo municipal y las preferencias políticas prevalecientes en Jalisco. Por simplicidad, el análisis se sustenta en la revisión gráfica de tendencias.
Revisión de la Literatura
En esta sección se revisan algunos estudios teóricos que sustentan la existencia de equilibrios político-económicos cuando prevalece el federalismo fiscal y los sistemas de transferencias intergubernamentales. Asimismo se indican algunos trabajos que han estudiado, desde diversas perspectivas y enfoques metodológicos, las transferencias en Latinoamérica y México con base en criterios económicos y políticos. Si bien la revisión no es exhaustiva, consideramos que ofrece una panorámica de la investigación existente. También, provee de algunos elementos que contextualizan el estudio aquí desarrollado.
Académicamente los estudios teóricos sobre el federalismo fiscal se caracterizan por conjuntar elementos de la economía y la ciencia política. En ese contexto, Weingast (2014) señala que existen dos generaciones de estudios teóricos del federalismo fiscal. Particularmente, los estudios de la primera generación se centran en cómo deben diseñarse los sistemas de descentralización y transferencias con base en criterios económicos de equidad y eficiencia. En este contexto, cabe señalar que en dichos estudios se suele asumir que las transferencias constituyen un mecanismo redistributivo y de fomento a la eficiencia en la economía.
Metodológicamente debe señalarse que los modelos de la primera generación no se integran en un marco consistente. Entre los mismos hay diferencias con respecto al ámbito jurisdiccional encargado de la producción de bienes y servicios públicos. Estas diferencias se plantean en términos de posturas analíticas en la modelación. Particularmente, los modelos de la primera postura suelen considerar la existencia de un planificador central benevolente que maximiza el bienestar social mediante una distribución óptima de los bienes públicos. Esta postura se enmarca en el contexto de la teoría normativa. Los modelos de la segunda postura enfatizan el papel de las jurisdicciones pequeñas y sus necesidades específicas de bienes y servicios públicos.
Los trabajos de Tiebout (1956) y Oates (1972) son representativos de la literatura de los modelos de primera generación. Señalamos estos modelos en virtud de que se ha argumentado que el diseño del sistema mexicano de federalismo fiscal se sustenta en los mismos (Weingast, 2014). Particularmente, Tiebout (1956) muestra que los gobiernos locales pueden satisfacer las necesidades de bienes públicos de un modo más eficiente que el gobierno federal. Por su parte, Oates (1972) expone que la descentralización conduce a asignaciones eficientes de bienes públicos; es cuando se permiten políticas diferenciadas para jurisdicciones desiguales. Así, estos modelos justifican el federalismo fiscal con base en consideraciones de eficiencia.
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Analíticamente, las críticas a los modelos de la primera generación radican en que la suposición de un planeador benevolente del bienestar social ignora: 1) la existencia de intereses particulares de los funcionarios públicos electos, y 2) la potencial inestabilidad del sistema federal a causa de problemas de riesgo moral. En este mismo sentido, suele aducirse que la justificación del federalismo fiscal, propuesta por los modelos de la primera generación, no explica situaciones donde la descentralización de los recursos es ineficiente; sobre todo cuando las jurisdicciones tienen incentivos para tomar decisiones cuyos efectos pueden inducir externalidades negativas.
Los modelos de la segunda generación asumen que los gobiernos descentralizados tienen habilidades limitadas para manejar las relaciones intergubernamentales. Por esta razón, en esta literatura predominan análisis de situaciones donde hay problemas de incentivos e información asimétrica. En este contexto, los modelos se han enfocado en analizar los beneficios y costos de la descentralización fiscal y la eficiencia en la administración de las transferencias. En tales estudios, las instituciones políticas son particularmente relevantes, debido a que inducen incentivos y criterios para la toma de decisiones públicas.
Un modelo representativo de esta literatura es el de Bradford y Oates (1971). Los modelos de la segunda generación enfatizan la existencia de equilibrios económico-políticos en el federalismo fiscal. Weingast (2014) señala que los modelos de la segunda generación tienden a explicar las dinámicas de las instituciones fiscales con base en consideraciones sobre el funcionamiento de las democracias. Así, se asume de manera explícita que las decisiones de los hacedores de políticas quedan restringidas por consideraciones económicas y políticas. Por tanto, los incentivos económicos y políticos proveen criterios de decisión pública igualmente importantes. De hecho, Bradford y Oates (1971) consideran que los equilibrios que determinan la distribución de transferencias a nivel local son político-económicos.
La suposición de equilibrios político-económicos conlleva a que los criterios económicos y políticos expliquen las relaciones intergubernamentales. Los estudios empíricos que han tratado de evaluar la pertinencia de esta hipótesis son relativamente escasos. Entre estos, los estudios de Kraemer (1997) y Dillinger y Webb (1999) destacan porque se enfocan en Latinoamérica. Particularmente, Kraemer (1997) analiza las relaciones entre la representación política y la distribución de las transferencias en Argentina, Brasil y México. Dillinger y Webb (1999), por su parte, estudian cómo los sistemas políticos han definido los incentivos que establecen las relaciones intergubernamentales tanto en Argentina como en Brasil.
Existen algunos estudios que consideran que los criterios políticos han sido importantes en el federalismo fiscal mexicano. Particularmente, Weingast (2014) indica que el sistema político autoritario indujo un sistema fiscal centralizado, donde el gobierno federal planeaba la mayor parte de los ingresos y financiaba la mayor parte de los gastos estatales y locales mediante transferencias. Incluso, este autor señala que el federalismo mexicano, en buena medida, se ajustaba a las recomendaciones hechas por los modelos de la primera generación del federalismo fiscal. Sin embargo, también señala que bajo el régimen autoritario la centralización fiscal se utilizaba para manipular votaciones y procesos electorales.
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El trabajo de Weingast es importante para entender el federalismo fiscal mexicano. Sin embargo, debe reconocerse que, con la transición democrática, las instituciones políticas y económicas se han transformado. Actualmente, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal requiere de la delegación por parte de los municipios de la potestad de cobro de impuestos y aprovechamientos a cambio de otorgar transferencias. Así, en principio cabría esperar que la importancia de los criterios económicos y políticos hubiera cambiado. Más aun, también se esperaría que hubiera numerosos estudios sobre los nuevos criterios que determinan la asignación de transferencias hacia los municipios en México. Paradójicamente, son relativamente escasos los estudios que las analizan considerando criterios económicos y políticos a nivel municipal, bajo la reconfiguración del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
En esta literatura destacan Sour y Girón (2009) y Cárdenas y Sharma (2011). Particularmente, estos autores revisan el llamado "efecto matamoscas", respectivamente, en municipios urbanos, como en una muestra de corte transversal. Trabajos relacionados que estudian los criterios políticos y sus efectos en las transferencias son los de Díaz-Cayeros (1997 y 2004), Hernández y Jarillo (2007) y Cogco y Rodríguez (2009). Investigaciones que observan los criterios económicos son la realizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2009), la de Cabrera y Lozano (2010) y la del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (2011).
Los textos referidos arriba se centran en las transferencias efectivamente asignadas. Sin embargo, los resultados de dichos análisis pudieran no solo reflejar la relevancia de los criterios económicos y políticos en la toma de decisiones públicas, sino también coyunturas nacionales y locales. Por esta razón, aquí se considera que si estos criterios son relevantes, entonces habrían de encontrarse tendencias en las transferencias planeadas destinadas a municipios con características económicas y políticas comunes. Más aún, a partir de esas tendencias habría evidencia cuantitativa para sustentar la existencia de equilibrios político-económicos. De hecho, en esta consideración se define la metodología de investigación descrita en la siguiente sección.
Base de Datos y Metodología de Análisis
En esta sección se describen los aspectos metodológicos del estudio. Esta descripción se centra en la base de datos y los supuestos metodológicos usados. Particularmente las transferencias utilizadas son aquellas estimadas anualmente por el gobierno de Jalisco con fines de planeación municipal. Se usan las tendencias planeadas y no las efectivamente realizadas con fines de evitar sesgos asociados a las coyunturas nacionales y locales. Como ya se ha mencionado, las transferencias analizadas incluyen la suma de las participaciones estatales y federales...
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