Los albores del siglo XX marcaron un periodo de intensa actividad en la exploración y explotación petrolera en México. En mayo el petrolero norteamericano Edward L. Doheny viajó a México a explorar las emanaciones de petróleo en la región Huasteca potosina. Por su parte, Weetman D. Pearson, un contratista inglés, a través de su firma de ingeniería S. Pearson & Son, comenzó a desarrollar actividades de exploración y explotación petrolera en la región del Istmo de Tehuantepec, en el sur de Veracruz. El geólogo mexicano Ezequiel Ordóñez localizó para la Mexican Petroleum Company el prolífico pozo de La Pez, ubicado en el campo petrolero de El Ébano, cuya producción se calculó en 1500 barriles diarios, constituyendo la primera producción importante en México. Más tarde, en marzo comenzaron las operaciones de la primera refinería instalada en Minatitlán. El pozo de Dos Bocas, en San Diego de la Mar, Veracruz, perteneciente a la S. Pearson & Son, brotó intempestivamente con una fuerza sin precedente de 100 mil barriles diarios. Aunque un incendio casi acabó con toda su producción, dicho pozo demostró definitivamente la riqueza petrolera del país.
El auge productivo continuó con el pozo Casiano No. 7, de la Huasteca Petroleum Company, firma organizada por Doheny en 1907 como subsidiaria de la Mexican Petroleum Company, que brotó con una fuerza de 60 mil barriles diarios. En diciembre, Potrero del Llano No. 4, pozo de la Compañía Mexicana de Petróleo El Águila, brotó con una fuerza de 100 mil barriles diarios. Este auge productivo repercutió en la expansión de las compañías de Doheny y Pearson, y pronto comenzaron las exportaciones de petróleo mexicano a Estados Unidos, Europa y América Latina. La extraordinaria productividad de los campos mexicanos atrajo a un número creciente de empresas petroleras, entre otras, la Compañía Petrolera La Corona, la Compañía Transcontinental de Petróleo, la Penn Mex Fuel Company y la Mexican Gulf Oil Company.
Ante esta creciente actividad, el gobierno de los Estados Unidos expresó su preocupación. Manifestó que, con la consiguiente sorpresa y natural recelo, había sido informado de que ciertas partes, al parecer influidas por la avaricia y por la malquerencia a las empresas norteamericanas, a consecuencia de su nacionalidad, estaban persiguiendo y robando a dichas empresas en cada oportunidad favorable que se les presentaba. Las empresas petroleras norteamericanas de la región de Tampico presentaban pruebas indudables de que estaban siendo gravadas con impuestos casi insoportables. El gobierno de los Estados Unidos se vio obligado a insistir en que cesara inmediatamente esta persecución, que prácticamente equivalía a la confiscación, y esperó recibir del gobierno mexicano la seguridad inmediata de que pronto sería esto.
El Impuesto de Madero de 1912 y la Oposición Extranjera
Durante el gobierno de Francisco I. Madero se estableció un honorario a los administradores principales de la renta del timbre en razón de las ventas que habían verificado; entre otros artículos, se encontraba el impuesto sobre el petróleo crudo. Este decreto de Francisco I. Madero, del 3 de junio de 1912, estableció un impuesto sobre el petróleo crudo. Sin embargo, las compañías extranjeras petroleras se negaron a aceptar el impuesto decretado por Madero, quien no insistió más y sólo ganó que éstas constituyeran un frente común contra su ya frágil gobierno y en su momento tomaran partido por el cuartelazo que realizaría el general Huerta, bajo los auspicios del embajador estadounidense Henry Lane Wilson. En su momento, el 19 de febrero de 1913, el diario “Mexican Herald”, propiedad de norteamericanos y del magnate petrolero inglés Pearson, publicaría en su primera plana: ¡Viva Díaz!
La Escalada de Impuestos y la Constitución de 1917
La inestabilidad política y el auge petrolero continuaron. En la época de Victoriano Huerta, el 19 de noviembre de 1913, en uso de sus facultades extraordinarias, aumentó impuestos sobre las reformas a la Ley Federal del Timbre. Posteriormente, durante la presidencia de Venustiano Carranza, se implementó la regularización y el control de la industria petrolera a través de la Secretaría de Fomento. Carranza promulgó la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos en 1917, que reformaba la de 1857. En su artículo 27 se restituyó a la Nación la propiedad de las riquezas del subsuelo. Además, Carranza impuso nuevos impuestos a la industria petrolera: una cuota de renta anual y un 5% de regalías sobre todas las tierras petroleras desarrolladas por los propietarios de la superficie o sus arrendadores.
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Disposiciones Clave del Decreto de Impuestos sobre Terrenos y Contratos Petroleros de 1918
Durante la presidencia de Venustiano Carranza y con Rafael Nieto en la Secretaría de Hacienda se creó un impuesto sobre terrenos y contratos petroleros celebrados con anterioridad al 1o. de mayo de 1917. Dichos contratos tuvieron como objeto arrendar los terrenos para la explotación del petróleo o el permiso para efectuarla mediante contrato. El objeto del impuesto gravaba las rentas anuales estipuladas en los contratos, las regalías y los fundos explotados directamente por los dueños del terreno superficial; además, se establecía el requisito legal de que los propietarios de terrenos que desearan explotar por su cuenta los yacimientos petrolíferos del subsuelo, así como sus cesionarios o arrendatarios, deberían presentar una manifestación de los tres meses siguientes a la promulgación del propio decreto, incluyendo una copia certificada de los contratos respectivos ante la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo. En caso de no hacerlo así, se declararía un fundo petrolero vacante.
Este impuesto generó descontento con la industria petrolera, que cabildeó que el impuesto era excesivo y que modificaba condiciones de contratos, por lo que el gobierno de Carranza introdujo cambios importantes, como el plazo de registrar los contratos ante la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo. Por decreto del 8 de julio de 1918, se dispuso que a partir del 1o. de agosto de ese año se podrían denunciar fundos petrolíferos en terreno libre que no cumplieran los requisitos en el decreto del 19 de febrero. Sin embargo, durante el gobierno de Venustiano Carranza, y a pesar de las diversas leyes de impuestos sobre terrenos y contratos petroleros, las empresas petroleras no aplicaron las leyes emitidas, y con ello se demostró la debilidad del Estado de derecho mexicano.
Se estableció que los tenedores o exploradores de esos fundos, que no hubieran hecho las manifestaciones prescritas en las leyes anteriores, seguirían poseyendo y explotando dichos fundos, mediante el pago al Erario Federal de una renta anual de $500.00 por hectárea y una regalía de 5% de la producción; y que si los interesados justificaban estar en posesión de los fundos mencionados por medio de contratos celebrados antes del 1o. La relación entre los gobiernos mexicanos y las empresas petroleras extranjeras no fue pacífica, e interpusieron amparos contra las diversas disposiciones que emitió Venustiano Carranza, lo que obligó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a pronunciarse sobre el derecho de explotación y exploración de hidrocarburos antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1917, pues las compañías extranjeras alegaban que habían adquirido derechos sobre el petróleo antes de la Constitución de 1917. La Corte declaró que el artículo 27 de la Constitución de 1917, no debería aplicarse en su párrafo 4o. a aquellas compañías o particulares que hubieran ejecutado un acto positivo antes de dicha Constitución, por el cual se indicara su intención de explotar el petróleo.
Aspectos Clave de la Legislación Fiscal Petrolera
| Legislación | Descripción del Impuesto | Detalles del Gravamen |
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| Decreto de 1918 (Venustiano Carranza) | Impuesto sobre terrenos petrolíferos y contratos celebrados antes del 1 de mayo de 1917. |
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| Ley Federal del Impuesto sobre Fundos Petroleros (1933, Abelardo L. Rodríguez) | Impuesto a dueños o poseedores de concesiones y beneficiarios de contratos de exploración o explotación. |
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Hacia la Consolidación del Control Estatal y la Fiscalidad del Petróleo
La búsqueda de un marco legal robusto continuó. Con el gobierno de Plutarco Elías Calles, el 16 de diciembre de 1925 se promulgó la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo (Ley del Petróleo). Esta ley estableció que corresponde a la Nación el dominio directo de toda mezcla natural de carburos de hidrógeno que se encuentren en su yacimiento, cualquiera que sea su estado físico. La Ley del Petróleo también trajo inconformidades a las empresas petroleras sobre sus derechos a perpetuidad a explotar el petróleo, así que empresas como la Mexican Petroleum Co. promovieron un juicio de amparo contra los artículos 14 y 15 de la mencionada ley, sosteniendo que los derechos adquiridos por las empresas antes del 1o.
Durante la presidencia de Abelardo L. Rodríguez entró en vigor la Ley Federal del Impuesto sobre Fundos Petroleros el 27 de diciembre de 1933, que estableció como contribuyentes de dicho impuesto a “los dueños o poseedores de concesiones confirmatorias, preferenciales y ordinarias de acuerdo con la Ley del Petróleo y los beneficiarios de los contratos de exploración o explotación que hayan sido celebrados o que se celebren por el Control de Administración del Petróleo Nacional, o por cualquier otro organismo, cantidad o autoridad”. La base del impuesto se compuso de 0.20 pesos anuales por hectárea o fracción y durante el tiempo de la concesión. Además, en caso de falta de pago oportuno se estableció un recargo del 2%. Es importante apuntar que este impuesto federal participaba de su rendimiento un 28% a los estados, Distrito Federal y territorios, y de un 20% a los municipios donde se hubieran ubicado los fundos petroleros. Además, estableció que para el impuesto predial el valor de la propiedad rústica era el valor de la superficie, y no del subsuelo.
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Estos esfuerzos regulatorios precedieron la expropiación petrolera de 1937. En este contexto, el fin del primer auge petrolero vio una producción total de este año que alcanzó la cifra récord de 193.4 millones de barriles, cantidad que no volvería a alcanzarse sino hasta años después de la expropiación de la industria. México ocupó la segunda posición como productor mundial de petróleo. El gobierno del general Lázaro Cárdenas expropió el petróleo y, en lugar de establecer la Common Law que confiere a los ciudadanos propietarios de terrenos petroleros el derecho de explotar en términos industriales el hidrocarburo, como ocurre en los países de habla anglosajona, creó Petróleos Mexicanos. En el recuento histórico sobre la fiscalidad de los hidrocarburos en México, antes de la creación de Pemex, fue una actividad que no estuvo apreciada como una fuente de recursos fiscales. Chávez Presa ha sostenido que “Pemex fue la respuesta fiscal del Estado mexicano para recuperar a favor de la Nación el usufructo y control de los hidrocarburos”. Nuestra hipótesis sobre la creación de Pemex descansa en que como empresa pública se podría hacer efectivo el cobro de las contribuciones de la actividad petrolera. En efecto, Pemex fue la respuesta fiscal del Estado, y Petróleos Mexicanos por primera vez en la historia unió el nacionalismo energético a una producción de hidrocarburos al alza. En todo caso, Pemex, antes de la reforma constitucional y sus leyes aplicables, era un ente público que administraba un bien dominio y propiedad de la nación.
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