La crisis de la deuda externa se desató oficialmente en 1982, cuando el gobierno mexicano declaró una moratoria de los pagos de la misma, decisión seguida también por otros países. Pero el problema se venía gestando desde tiempo atrás, con el incremento de la concesión de créditos y el consiguiente endeudamiento desde finales de los años 60 y, de forma acelerada, durante los 70.
Antecedentes del Endeudamiento Mexicano
Este crecimiento de los créditos se vio favorecido por el ciclo comercial expansivo de la economía mundial y la ampliación de los flujos financieros internacionales. Los excedentes de capitales, entre ellos los “petrodólares” obtenidos por los países árabes, buscaban un destino donde invertirse, de forma que acabaron yendo a los países del Sur (en especial América Latina) en forma de préstamos en buenas condiciones, que eran nacionalizados directamente o mediante avales. El deseo de los acreedores de una salida para sus capitales coincidía con la necesidad de los países del Tercer Mundo de obtener fondos para invertir en su desarrollo (industrialización, infraestructuras, etc.), en un contexto de bonanza económica.
En el caso de México, el presidente Luis Echeverría (1970-1976) emprendió una represión feroz contra la izquierda radical. A partir de 1973, los ingresos en divisas de México crecieron rápidamente gracias a la triplicación del precio del petróleo. Este aumento de ingresos tendría que haber puesto al país al abrigo de la necesidad de endeudamiento. Sin embargo, el país se endeudó también con bancos privados, con el aval del Banco Mundial. El volumen de estos préstamos se multiplicó por seis en el mismo período, dominando ampliamente los bancos estadounidenses, seguidos por los bancos británicos, japoneses, alemanes, franceses, canadienses y suizos, en ese orden. Las sumas prestadas por los bancos privados fueron más de diez veces superiores a los préstamos del Banco Mundial. Cuando estalló la crisis, en 1982, se contabilizaban 550 bancos privados acreedores de México.
Proyecciones y Advertencias Ignoradas
Para el Banco Mundial, la clave era conservar la influencia sobre el gobierno mexicano. El 3 de febrero de 1978, el Banco Mundial hacía la siguiente previsión: «El gobierno mexicano experimentará, casi con certeza, un importante incremento de los recursos a su disposición a principios de los ochenta. Nuestras proyecciones más recientes muestran que... mostrará un excedente en cuenta corriente en 1982... Deuda pública externa, que representaba el 32,6 % de los ingresos por exportaciones en 1976, aumentará progresivamente al 53,1 % en 1978, y a continuación se reducirá hasta el 49,4 % en 1980 y alrededor del 30 % en 1982» [1]. ¡Todo lo contrario de lo que en realidad pasó!
El 19 de noviembre de 1979, el Banco Mundial expresaba: «Tanto el crecimiento de la deuda pública externa de México como el aumento de la ratio del servicio de la deuda, que en 1979 podrá llegar hasta 2/3 de sus exportaciones, sugieren que se trata de una situación muy crítica. De hecho, la realidad es exactamente lo contrario» [2]. El mensaje emitido por el Banco Mundial consistía en decir que, aun si todo hacía pensar que todo iba mal, no había nada que temer, la situación real era excelente y había que seguir endeudándose. Un economista del Banco, encargado de seguir la situación, escribió un informe muy alarmante el 14 de agosto de 1981 [3]. Explicaba que estaba en desacuerdo con la posición optimista del gobierno mexicano y de su representante, Carlos Salinas de Gortari, director general en el ministerio de Programación y del Presupuesto [4].
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En 1981, el Banco Mundial concedió a México un préstamo de 1.100 millones de dólares (a otorgar en varios años): era de lejos el préstamo más grande que el Banco concedía desde 1946. A principios de 1982, el Banco Mundial afirmaba que el crecimiento anual del producto interior bruto mexicano, entre 1983 y 1985, llegaría al 8,1 %. El 19 de marzo de 1982, seis meses antes del estallido de la crisis, el presidente del Banco, Alden W. Clausen, envió la siguiente nota al presidente de México, José López Portillo [6]: “La reunión que tuvimos en la ciudad de México con sus principales consejeros ha reforzado mi confianza en los dirigentes económicos de su país. Señor Presidente, usted puede estar orgulloso de las realizaciones de estos últimos cinco años. Pocos países pueden hacer alarde de haber alcanzado tan altas tasas de crecimiento o de haber creado tantos puestos de trabajo... Quiero felicitarlo por los muchos éxitos logrados. Como dije en la reunión, la reciente regresión de la economía mexicana sólo puede ser temporal y nos sentiríamos felices de ayudarlos en el proceso de consolidación...” [7].
La Declaración de Moratoria en Agosto de 1982
Los problemas comenzaron en los 80 con el súbito aumento de las tasas de interés y del valor del dólar, causados en gran parte por las políticas del gobierno de Reagan, que provocaron un fuerte incremento del servicio o pago de la deuda, por negociarse ésta normalmente en dólares y a tipo variable. En agosto de 1982, los mercados financieros del mundo y cerca de 1.000 acreedores recibieron un télex que les anunciaba que México estaba en cesación de pago. El 20 de agosto de 1982, después de haber reembolsado sumas considerables en el curso de los primeros siete meses del año, el gobierno mexicano declaró que el país no estaba en condiciones de continuar los pagos, y decretó una moratoria (suspensión de pagos) de seis meses (de agosto de 1982 a enero de 1983). Le quedaba una reserva de 180 millones de dólares y debía desembolsar 300 millones el 23 de agosto. A principios de ese mes, sus reservas de divisas no llegaban más que a 180 millones de dólares.
Causas Fundamentales de la Crisis
En términos generales, la explicación es clara: el aumento de las tasas de interés decidido por Washington, la reducción de los ingresos petroleros y el colosal sobreendeudamiento fueron las causas fundamentales. Los dos primeros factores constituyen choques externos, y de ellos México no era responsable. Más allá de las causas fundamentales, el análisis del encadenamiento de los hechos demuestra que fueron los bancos privados de los países industrializados los que provocaron la crisis, al reducir de manera drástica los préstamos concedidos a México en 1982. Alertados por el hecho de que el Tesoro público mexicano había utilizado casi todas las divisas disponibles para pagar la deuda, consideraron que ya era tiempo de restringir los préstamos. Es así como pusieron de rodillas a uno de los más grandes países endeudados. Viendo que México estaba confrontado al efecto combinado del alza de los tipos de interés, que los beneficiaban, y de la caída de los ingresos petroleros, prefirieron tomar la delantera y se retiraron.
Hecho agravante, los banqueros extranjeros han sido cómplices de las cúpulas mexicanas (dirigentes de empresa y del partido-Estado, el Partido Revolucionario Institucional) que transferían con frenesí capitales al exterior para colocarlos en sitio seguro. Se calcula que en 1981-1982, no menos de 29.000 millones de dólares salieron de México en forma de fuga de capitales [8]. Después de haber precipitado la crisis, los banqueros privados la aprovecharon de inmediato, dejando que otros pagaran los platos rotos.
Respuestas Inmediatas del Gobierno Mexicano: Nacionalización Bancaria
México aceptó. Devaluó drásticamente su moneda, aumentó radicalmente las tasas de interés nacionales, salvó de la quiebra a los bancos privados mexicanos nacionalizándolos y asumiendo sus deudas. Como contrapartida, confiscó los 6.000 millones de dólares que éstos tenían en caja. El presidente, José López Portillo, presentó al pueblo mexicano esta última medida como un acto nacionalista.
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El presidente José López Portillo, elegido en 1976, había acumulado deudas y gastado sin tener en cuenta los ingresos del petróleo. En su discurso, expresó: “Tenemos que organizarnos para salvar nuestra estructura productiva y proporcionarle los recursos financieros para seguir adelante; tenemos que detener la injusticia del proceso perverso fuga de capitales-devaluación-inflación que daña a todos, especialmente al trabajador; al empleo y a las empresas que lo generan. Estas son nuestras prioridades críticas”.
“Para responder a ellas he expedido en consecuencia dos Decretos: uno que nacionaliza los bancos privados del país y otro que establece el control generalizado de cambios, no como una política superviviente del más vale tarde que nunca, sino porque hasta ahora se han dado las condiciones críticas que los requieren y justifican. Es ahora o nunca. ¡Ya nos saquearon, México no se ha acabado! Cuando el público logra salir de su asombro, se conmociona y aplaude con entusiasmo y hasta júbilo, salvo los banqueros presentes que se muestran alterados y comienzan a abandonar el recinto.”
López Portillo continuó diciendo: “Los decretos respectivos se publican hoy en el Diario Oficial. Como complemento, someto a la consideración de esta soberanía, iniciativa de ley que convierte al Banco de México en organismo público descentralizado del Gobierno Federal. Con la nacionalización de la banca, se termina la concesión a los particulares, para incorporar el servicio directamente a la Nación. Después, fijó los límites de la nacionalización que decretaba: “La banca extranjera, sus representantes, las organizaciones auxiliares de crédito y el Banco Obrero, no son sujetos de expropiación o afectación alguna. Los derechos de los trabajadores del sistema bancario serán respetados. El viejo anhelo de crear un sindicato bancario podrá fructificar, como ocurre en la mayor parte de los países del mundo. La banca seguirá funcionando normalmente. Su administración sólo ha revertido a las manos de quien la concesionó: el Estado mexicano”. Y resumió las razones que lo obligaban a proceder a la nacionalización bancaria: “Primero lo que a todos conviene. Después lo demás. En este caso el Gobierno no sólo está eliminando un intermediario, sino a un instrumento que ha probado más que suficientemente su falta de solidaridad con los intereses del país y del aparato productivo…La banca privada mexicana ha pospuesto el interés nacional y ha fomentado, propiciado y aun mecanizado la especulación y la fuga de capitales….En suma, nacionalizamos la banca porque no es admisible que el instrumento domine o condicione el propósito…El Estado ya no estará acorralado por los grupos de presión”.
Reacciones a la Nacionalización Bancaria
La nacionalización de la banca y el control generalizado de cambios fueron medidas tomadas únicamente por López Portillo y algunos de sus más allegados. De ahí la sorpresa que provocan. Por eso, de inmediato, Manuel J. Clouthier, presidente del Consejo Coordinador Empresarial, pidió un plebiscito nacional pues consideraba que esas medidas “no las puede tomar un solo hombre”; también protestó airadamente por la condena pública que hizo López Portillo a la banca.
El gobierno abrió un Fondo Nacional de Solidaridad para recibir aportaciones populares para el pago de la indemnización a los banqueros. Pero la reacción del capital nacional fue en contra. Aparecieron declaraciones de los más importantes dirigentes empresariales en los principales diarios desaprobando la nacionalización por “socializante”; al mismo tiempo, deslizaron amenazas de paros y huelgas patronales, cierres y boicots. El 5 de septiembre siguiente, organizaron en Monterrey una manifestación de repudio a la que asistieron un millar de personas, que el PRI respondió con un mitin de apoyo a la nacionalización con más de 80.000 asistentes, en el que López Portillo puntualizó: “Aquí se vuelven a bifurcar los caminos: de este lado están las mayorías que exigen justicia, que exigen los valores de nuestra nacionalidad; del otro, los que quieran irse con el tesoro de su corazón”. También los empresarios realizaron reuniones bajo el título de “México en la Libertad” en Monterrey y Torreón, en las que señalaron que los decretos atentaban contra la libertad y que el país avanzaba hacia el socialismo y el totalitarismo.
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Los banqueros afectados presentaron demanda de amparo ante la Suprema Corte de Justicia. Asimismo, los empresarios desencadenaron una campaña permanente para desacreditar la medida y desprestigiar la personalidad del presidente. Pero no hubo una reacción unida, sólida y virulenta del sector empresarial como la de 1976 contra Luís Echeverría, quizás porque estaban aún en juego las indemnizaciones y las empresas que pertenecían a los bancos nacionalizados. Además, según José Luís Ávila (La era Neoliberal): “La comunidad financiera internacional no vio en la medida el tránsito al socialismo sino el control oficial de un sistema financiero en bancarrota”.
El 15 de noviembre de 1983, el presidente Miguel de la Madrid convocó a la Cámara de Diputados a aprobar la mayor indemnización jamás pagada por el gobierno mexicano en toda su existencia, a favor de los banqueros afectados. Señala Carlos Marichal (Una Historia Contemporánea de México): “Los analistas no han podido determinar cuál fue el verdadero impacto de la nacionalización bancaria de 1982. Es claro que en parte la operación fue inevitable, pues había que rescatar a muchos bancos mexicanos que imprudentemente habían asumido un exceso de deuda externa a corto plazo entre 1978 y 1982; la estatización fue así el precio a pagar por sus errores en sus políticas financieras en un entorno internacional cada vez más volátil.”
El Rol de las Instituciones Financieras Internacionales
El Fondo Monetario Internacional (FMI) nace, el mismo día que la Banca mundial, con la firma de los acuerdos de Bretton Woods. Su modo de decisión es el mismo que el del Banco Mundial y se basa sobre una repartición del derecho de voto en proporción a los aportes de cotización de los países miembros. Para el Banco Mundial, creado en 1944 en Bretton Woods, la clave era conservar la influencia sobre el gobierno mexicano.
Evolución de los Préstamos y Reembolsos
La información provista describe la evolución de los préstamos en el periodo de crisis:
- Según los datos sobre los préstamos de los bancos privados extranjeros que no gozan de la garantía del Estado mexicano, después de un enorme aumento entre 1978 y 1981, los préstamos cayeron drásticamente en 1982. En cambio, ese año los reembolsos no disminuyeron, sino que aumentaron cerca de un 40 %. El año siguiente, 1983, los préstamos bancarios se cortaron totalmente, pero los pagos continuaron. La evolución de la transferencia neta por la deuda, que fue positiva hasta 1981, resultó muy negativa a partir de 1982.
- Respecto a los préstamos de los bancos privados extranjeros que gozan de la garantía del Estado mexicano, se verificó un crecimiento entre 1978 y 1981. En 1982, los préstamos disminuyeron un 20 % mientras que los reembolsos no cesaron, al contrario, aumentaron. Los préstamos bancarios experimentaron entonces una caída muy fuerte hasta 1986. En cambio, los reembolsos por parte del Estado mexicano prosiguieron a un nivel muy alto. La transferencia neta por la deuda pública con garantía del Estado a los bancos extranjeros, que había sido positiva de 1978 a 1982, resultó fuertemente negativa a partir de 1983. El volumen de las transferencias negativas de las dos descripciones llegaba a más de 20.000 millones de dólares.
- En cuanto a los préstamos del Banco Mundial a México, se verificó un fuerte aumento de 1978 a 1981. Por entonces, el Banco se había lanzado a una carrera desenfrenada con los bancos privados en el aumento de los préstamos. Se comprueba una reducción moderada de éstos en 1982 y 1983, seguida de un fuerte aumento a partir de 1984. El Banco se constituía en prestador en última instancia. Prestaba al Estado mexicano con la condición de que éste reembolsara a los banqueros privados, en su mayoría estadounidenses.
- Los préstamos del FMI a las autoridades mexicanas fueron inexistentes entre 1978 y 1981. En cambio, durante el mismo período México reembolsó al FMI préstamos anteriores. A partir de 1982, el FMI prestó masivamente a México con dos condiciones: éste debía 1) utilizar el dinero para reembolsar a los bancos privados; 2) aplicar una política de ajuste estructural (reducción de gastos sociales y de infraestructura, un programa de privatizaciones, aumento de los tipos de interés, aumento de los impuestos indirectos...).
- Los préstamos concedidos por los Estados de los países más industrializados aumentaron fuertemente a México de 1978 a 1981. Después hicieron grosso modo lo mismo que el Banco Mundial y el FMI.
- La deuda externa total de México se multiplicó por 3 entre 1978 y 1987. En este lapso, el total de los reembolsos representó 3,5 veces el monto de la deuda del año 1978. A partir de 1982, el pueblo mexicano se desangraba en beneficio de los diferentes acreedores. En efecto, el FMI y el Banco Mundial supieron hacerse reembolsar hasta el último céntimo lo que habían prestado a México para pagar a los bancos privados.
El país se encontraba sometido inexorablemente a la lógica del ajuste estructural.
Cambio de Modelo Económico y Consecuencias a Largo Plazo
A partir de diciembre de 1982, con la crisis de la deuda externa encima, se inicia en México un largo proceso de transición, promovido por el Ejecutivo Federal, hacia nuevos modos de organizar y promover la producción y el intercambio así como de relacionar la economía del país con el resto del mundo.
Durante muchos años, de 1933 a 1982, la expansión de la economía nacional se asoció y recibió su mayor y más fuerte impulso de la creciente y muy variada participación del Estado, y de la protección frente a la competencia del exterior de la producción nacional (un modelo de crecimiento económico a base de la industrialización promovida por el Estado, que en la de las manufacturas se orientó, en buena medida, a la sustitución de importaciones). En esos cincuenta años, la tasa de crecimiento del PIB fue, en promedio, de alrededor de 6.5% al año en términos reales. El crecimiento fue sostenido. En ninguno de esos años dejó de crecer la economía y en muchos se pudo combinar con la estabilidad de los precios y del tipo de cambio. En otros, mejoró la distribución del ingreso.
El Programa Neoliberal y sus Resultados
El programa neoliberal puesto en práctica en México a partir de 1983, y la política económica y social asociada a él, fue en parte promovido y ampliamente respaldado por el gobierno de Estados Unidos, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la comunidad financiera internacional. Se caracterizó por un conjunto de reformas, destinadas a alterar de manera significativa la estructura de la economía, que cubren muchas áreas relacionadas entre sí y todas tienen el declarado propósito de mejorar la eficiencia del sistema económico.
El programa neoliberal que compartieron y que con entusiasmo adoptaron los gobiernos mexicanos promete mejorar la competitividad, estimular el libre acceso a los recursos de capital y a los tecnológicos así como promover una estructura económica más flexible. Todo ello, a fin de desarrollar un ambiente más favorable para los inversionistas nacionales y extranjeros y así lograr un crecimiento económico sostenido, estabilidad en los precios y los más altos niveles de bienestar para la población. Se abandona, progresivamente, el proyecto de desarrollo que México siguió durante décadas por otro, distinto y de profundas reformas estructurales, que busca descansar en el libre juego de las fuerzas del mercado para asignar y utilizar los recursos, mercado no regulado, abierto a la competencia con el exterior y con cada vez menor participación del Estado.
Las principales reformas estructurales incluyeron:
- Redimensionar al Estado:
- Eliminación progresiva del déficit público.
- Reducción del gasto público, especialmente en inversión fija y gasto social.
- Reducción y eliminación de subsidios.
- Incremento de precios y tarifas de bienes y servicios del sector público.
- Confianza en impuestos indirectos para aumentar la recaudación y reducción de impuestos sobre la renta.
- Eliminación paulatina de gravámenes al comercio exterior.
- Pago cabal y puntual de la deuda externa y reducción de la deuda interna y externa como proporción del PIB.
- Venta, transferencia o cierre de empresas del sector público, desmantelando una amplia red de protección social.
- Desregulación progresiva de actividades económicas y sociales.
- Simplificación de trámites.
- Apertura al Exterior:
- Eliminación rápida y progresiva de gravámenes y controles cuantitativos al comercio exterior.
- Eliminación progresiva del control de cambios.
- Ingreso al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) y posteriormente a la Organización Mundial de Comercio (OMC).
- Firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
- Firma de tratados y acuerdos de libre comercio y de carácter financiero con varios países.
- Ingreso a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).
- Apertura a la inversión extranjera y desregulación de la misma.
- Eliminación de controles sobre el movimiento y destino de capitales.
- Política Monetaria y Financiera:
- Desregulación del servicio de banca y crédito.
- El servicio de banca y crédito deja de ser un servicio público concesionado.
- Privatización de la banca y su apertura al capital externo.
- Paulatina eliminación del encaje legal.
- Cancelación de fideicomisos de fomento.
- Eliminación de parte de la banca nacional de desarrollo y fomento.
- Autonomía del Banco de México, con la tarea principal de velar por la estabilidad de los precios internos.
En un primer momento, el tratamiento de choque impuesto en 1982 produjo una fuerte recesión, pérdidas masivas. Las variaciones fueron en perjuicio de la clase trabajadora y de los grupos más marginados, al mismo tiempo que la riqueza se concentraba en pocas manos.
La economía mexicana cumple ya varios lustros de experimentación neoliberal, de largos y penosos períodos de ajuste y estabilización. El saldo de todo ello es: lento -en realidad mediocre- crecimiento económico (la OCDE, lo llama "decepcionante"); persistente desigualdad en la distribución de la riqueza y del ingreso; abrumadora pobreza y lamentables condiciones de existencia en por lo menos la mitad de la población; reducidos ingresos fiscales, que apenas soportan un menor gasto público programable; insuficiente y deficiente infraestructura básica; desarticulación productiva, sobre todo en las actividades industriales (las manufacturas); pocas oportunidades de empleo bien remunerado, estable y seguro; crecimiento de la informalidad en el mercado de trabajo y migración masiva a Estados Unidos, ante la falta de oportunidades en el país, son algunas de las expresiones de ello.
En los últimos veinticinco años, los que van de 1983 a 2009, la economía mexicana prácticamente ha estado estancada. En comparación con lo que ha pasado en el resto del mundo, para el año 2006, México perdió sitio y la brecha que separa al país del resto del mundo creció. En términos de PIB por persona, el de México pasó a estar por debajo del de varios países de América Latina. En 1950 el PIB por persona en México era 33% más alto que el de Portugal y 4% más alto que el de España, para el año 2000 ya era inferior al de estos países: 40 y 50% respectivamente.
Concluye José Romero (Crecimiento y Comercio): “Después de haber tenido la gran oportunidad de la historia contemporánea, el sexenio de López Portillo terminó de manera trágica. El cambio no logró los resultados que se esperaban en términos de crecimiento económico y distribución del ingreso. En los casi 30 años desde 1982, el PIB per cápita en México prácticamente se ha estancado, la distribución de los ingresos no ha mejorado y las condiciones de vida de la mayoría de la población se han deteriorado.”