Desde los inicios de la década de los noventa, América Latina ha venido presenciando importantes cambios en el nivel y la estructura de los ingresos tributarios recaudados. Este trabajo pretende señalar algunos hechos estilizados destinados a tipificar tales transformaciones. Por un lado, el ascenso sostenido de la carga tributaria promedio para la región muestra cierta regularidad, pero al mismo tiempo esconde fuertes diferencias entre países.
Evolución de la Tributación en América Latina
A comienzos de la década de los ochenta, la “revolución neoliberal de la política fiscal” implicó un cambio en los objetivos principales que guiaron a la política tributaria en los años subsiguientes, ya que el diseño tributario se puso en la eficiencia, la equidad horizontal y la captación de ingresos tributarios. Sin embargo, una nueva etapa de la tributación latinoamericana puede distinguirse desde mediados de la década de los noventa y, especialmente, a lo largo de la última década, en la cual el nivel de la recaudación tributaria en términos porcentuales del producto interno bruto (PIB) ha mostrado una tendencia creciente, tanto en el promedio regional como en la gran mayoría de los países de América Latina.
El cambio de tendencia en la tributación de América Latina aconteció en un contexto macroeconómico favorable, con una reducción sustancial en el déficit de las cuentas públicas y el nivel de endeudamiento de los países; asimismo, se revitalizó la importancia de la acción del Estado en el aspecto distributivo, vía tributos o transferencias. Un elemento adicional que permitió la aceptación social de una mayor presión tributaria fue el mayor énfasis puesto en los últimos años en el criterio de “reciprocidad fiscal” (fiscal exchange), a través del cual los gobiernos pueden aumentar los impuestos si, respetando un pacto fiscal con los ciudadanos, procuran al mismo tiempo aumentar la cantidad y calidad de los servicios sociales que brindan a la sociedad.
Heterogeneidad en la Carga Tributaria
De la Tabla 1 se desprende que, si bien el aumento de los niveles recaudatorios entre 1990 y 2012 ha sido generalizado para toda la región, existe una gran heterogeneidad y dispersión de casos en cuanto al nivel de la carga tributaria. Si en un extremo se encuentran Argentina y Brasil, con valores semejantes a los de varios países de la OCDE, y en un segundo escalón se ubican Uruguay y Bolivia, también puede observarse que algunos países aún se muestran rezagados en cuanto a esta variable y respecto del promedio regional, como sucede con El Salvador (15,7%), República Dominicana (13,5%), Guatemala (12,3%) y Venezuela (13,7%). Este último caso constituye una excepción a la tendencia general, al ser la única economía latinoamericana en donde se observó una reducción del nivel recaudatorio del orden del 30% respecto de los valores registrados en 1990.
En la tabla siguiente se comparan los niveles de recaudación tributaria en distintos países de América Latina y la OCDE:
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| País | Carga Tributaria (% del PIB) en 1990 | Carga Tributaria (% del PIB) en 2012 |
|---|---|---|
| Argentina | N/A | N/A |
| Brasil | N/A | N/A |
| Uruguay | N/A | N/A |
| Bolivia | N/A | N/A |
| El Salvador | N/A | 15.7% |
| República Dominicana | N/A | 13.5% |
| Guatemala | N/A | 12.3% |
| Venezuela | N/A | 13.7% |
El Impuesto al Valor Agregado (IVA) en América Latina
A partir de mediados del siglo pasado, en los países de América Latina se produjo una serie de cambios estructurales en materia económica que han tenido importantes consecuencias en las estrategias tributarias de los sucesivos gobiernos, si bien con distintos impulsos y profundidad a lo largo del tiempo. Si bien el caso pionero corresponde a Brasil en 1967, el IVA fue introducido masivamente en los sistemas tributarios de la región durante las décadas del setenta y del ochenta, como receta fundamental del Consenso de Washington para compensar la pérdida recaudatoria que implicaba la reducción de impuestos al comercio internacional. Con relativos bajos costos de eficiencia, un IVA con alícuotas generales entre 10% y 20% (y tasa del 0% para las exportaciones) era considerado una fuente confiable y relativamente estable de recursos con escasos rezagos de recaudación.
No obstante, el fortalecimiento de la recaudación del IVA a nivel regional en los últimos decenios responde al proceso de perfeccionamiento y adecuación del tributo en los distintos sistemas tributarios, y especialmente a la extensión de este a los servicios intermedios y finales, pues el gravamen se aplicó inicialmente casi con exclusividad a bienes físicos y algunos servicios finales.
Recaudación del IVA
Como resultado de estas modificaciones en el diseño del gravamen y gracias a las mejoras alcanzadas en su administración tributaria, la recaudación promedio del IVA en América Latina aumentó sustancialmente entre 1990 y 2012, alcanzando en la actualidad valores muy similares a los que se observan en los países de la OCDE. Así se tiene que, en términos del PIB, Uruguay (8,8%), Argentina (8,8%), Bolivia (8,7%), Brasil (8,4%) y Chile (8,0%) acumularon en 2012 un monto de ingresos superior al logrado por países como el Reino Unido (7,4%), Alemania (7,3%), Francia (7,0%) e Italia (6,1%). Incluso, los países centroamericanos han alcanzado niveles de recaudación del IVA superiores a 5% del PIB en 2012, llevando el promedio regional hasta los 6,2% del PIB.
Una aproximación más cercana a los datos estadísticos permite comprobar algunos contrastes importantes respecto del IVA en ambos grupos de países. En primer lugar, la participación del tributo en las estructuras tributarias es ampliamente mayor en los países latinoamericanos que en sus pares desarrollados, lo cual, como ya se explicó, se debe principalmente al muy desigual peso relativo de la imposición directa en los sistemas tributarios de estos países. En segundo lugar, a pesar de la tendencia al alza en las alícuotas generales aplicadas en el IVA, hoy se distinguen importantes diferencias entre los países de la región.
Evasión y Gasto Tributario en el IVA
Aun manteniendo el nivel actual de alícuotas generales, debe decirse que la recaudación efectiva del IVA es, en varios países de América Latina, considerablemente menor a la que potencialmente podría recaudarse. Esta brecha de recaudación está dada por dos factores: la evasión impositiva y el gasto tributario. En una aproximación práctica para comprobar la magnitud de los recursos resignados por efecto conjunto de esos dos obstáculos recaudatorios, suele recurrirse al indicador de productividad del IVA, definido como el cociente entre la carga tributaria efectiva y la tasa general del impuesto. Una alternativa más precisa consiste en estimar la productividad del tributo, tomando como base el consumo privado, lo que resulta en el indicador conocido como “eficiencia-C”.
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El Impuesto Sobre la Renta (ISR) en América Latina
Si bien el ISR fue incorporado en los sistemas tributarios de América Latina con mucha anterioridad respecto al IVA, la importancia relativa de este tributo recién tomó un primer gran impulso en las décadas de los cincuenta y de los sesenta, con el surgimiento del enfoque redistributivo de la tributación y la política fiscal. Según Cornia et al. Con posterioridad, las reformas neoliberales de los años setenta y ochenta apartaron a este impuesto del centro de la escena tributaria y fiscal. Esto condujo a los países a disminuir la cantidad y los niveles de las alícuotas legales del ISR para personas naturales y sociedades.
En sentido contrario a lo observado con la tasa general del IVA, la alícuota marginal máxima para las personas físicas cayó en promedio de un 49,5% a 29,1% entre 1980 y 2000, continuando un leve descenso, hasta llegar a un valor de 27,7% en 2012. Incluso, en algunos casos extremos, el ISR personal fue eliminado (Uruguay en 1974 y Paraguay en 1992), mientras que en otros se adoptó una tasa uniforme (Bolivia al 10%, que luego incrementaría al 13%).
El descenso de las alícuotas en el ISR de personas jurídicas en América Latina estuvo en línea con la tendencia internacional y, en los últimos años, se han equiparado a cifras de similar magnitud que las vigentes en los países desarrollados. Esta tendencia a la baja en el nivel de las tasas a la renta personal no se ha visto compensada en sus efectos recaudatorios por una expansión de las bases gravadas, sino que las alícuotas vigentes han continuado aplicándose básicamente, y con mayor peso, en la imposición a las rentas del trabajo, sin incorporarse los ingresos del capital en las bases del impuesto.
Reformas en el Diseño del ISR
Sin embargo, algunos avances en la recaudación del tributo se dieron como consecuencia de reformas en su diseño específico. Asimismo, la eliminación de una larga lista de exenciones y deducciones personales que, lejos de brindar beneficios, representaban grandes pérdidas de ingresos tributarios, ha permitido disminuir el nivel de exención promedio del ISR personal hasta aproximadamente 1,4 veces del PIB per cápita (Tabla 4). Hasta hace algunos años, el ISR típico de América Latina tenía, al menos en la práctica, un carácter “cedular” que implicaba gravar por separado los distintos tipos o cédulas de renta que percibe un mismo contribuyente (por el trabajo asalariado, por los intereses recibidos por depósitos, por los dividendos obtenidos por acciones, etc.).
Sin embargo, en años recientes se han registrado tenues progresos en cuanto a la ampliación de la base tributaria del ISR, con la incorporación de sistemas duales en el ISR personal. Adaptando el modelo de los países nórdicos, Uruguay fue el país pionero en la región que, a partir de julio de 2007, volvió a aplicar el impuesto que había sido derogado hacía varias décadas, y comenzó a gravar separadamente las rentas del trabajo, con tasas progresivas del 10% al 25%, así como las rentas del capital, con una tasa proporcional del 12%, excepto los dividendos, que tributan a una tasa del 7% (Barreix y Roca, 2007). Con posterioridad a la crisis internacional de 2008, varios países de Centroamérica aprobaron reformas tributarias en igual sentido, estableciendo alícuotas uniformes para gravar las rentas de capital que se encontraban exentas del gravamen.
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Moral Tributaria y Corrupción
El estudio de la moral tributaria, entendida como la disposición intrínseca de los contribuyentes a pagar impuestos (Torgler, 2005), es reciente. Sus mayores desarrollos se ubican en la primera década del siglo XXI como respuesta a las falencias de los modelos establecidos en los años setenta para explicar la evasión desde un enfoque económico. Si bien hay factores que pueden afectar la relación costo-beneficio de la evasión -como la probabilidad de ser auditado y los castigos monetarios y judiciales a los que se expone un evasor- hay muchas otras variables políticas, sociales y culturales que también inciden en la decisión del contribuyente. Por ejemplo, su percepción acerca del grado de justicia existente en la relación Estado-sociedad y del funcionamiento de las instituciones.
En este sentido, no son sorprendentes los hallazgos de autores como Bergman (2010), quien muestra que los individuos que son auditados y eventualmente castigados por evadir impuestos no exhiben posteriormente una mayor probabilidad de cumplir con sus obligaciones fiscales. En su lugar, es más importante la percepción que se forman los contribuyentes acerca de las estrategias y decisiones de los demás, así como la información que los últimos proveen en cuanto a la efectividad de las acciones de control realizadas por la administración tributaria. A los contribuyentes, en general, no sólo les interesan los beneficios materiales que reporta la evasión, sino también las connotaciones morales de esta decisión, es decir, sus costos psicológicos. La evasión se hace reprochable cuando se considera que el gasto público financiado por los impuestos es necesario y que el gobierno cuenta con las condiciones para su adecuada gestión.
La Corrupción como Determinante de la Moral Tributaria
Así, entre los diversos elementos que cabe considerar (ya que contextualizan o sirven de referente al ciudadano a la hora de calcular y pagar sus impuestos), la corrupción es uno de ellos, en tanto que atenta contra la moral tributaria. Este estudio parte de la premisa de que la corrupción es un determinante de la moral tributaria, la cual está en línea con buena parte de la literatura que analiza desde un enfoque macroeconómico la relación entre presión tributaria (PT) y corrupción. Se argumenta que este fenómeno afecta la sostenibilidad fiscal de un Estado al disuadir a los ciudadanos de pagar impuestos.
Establecer que la percepción colectiva de la corrupción es un factor relevante a la hora de explicar la moral tributaria -en particular para algunos países de América Latina- implica pensar en alternativas diferentes a los cambios normativos para incrementar la pt en la región, por lo general insuficiente. Es fundamental implementar políticas de largo plazo relacionadas con áreas como la educación, para lograr que en el imaginario común los actos de corrupción no sean justificados o aceptados bajo ninguna circunstancia. Además, se requiere promover una mayor transparencia en las actuaciones de los funcionarios públicos y endurecer los castigos que reciben las partes involucradas en actos de corrupción.
El Estado puede introducir un conjunto de parámetros que los ciudadanos deben observar para aportar a su sostenimiento; pero el logro de una meta de recaudación está delimitado por el grado en que los contribuyentes aceptan su obligación. Por lo tanto, no sólo es necesario aplicar programas de fiscalización que desincentiven acciones como la evasión, sino también propiciar el pago voluntario de los tributos, considerando aquellos elementos asociados con la moral tributaria.
Percepción de Justicia y Funcionamiento de las Instituciones
No obstante, la evidencia sugiere que los contribuyentes incorporan otros elementos para decidir si pagan o no impuestos, entre ellos su percepción acerca del grado de justicia de la relación Estado-sociedad y del funcionamiento de las instituciones. En efecto, si los ciudadanos tomaran sus decisiones con respecto al pago de impuestos haciendo un análisis a la Becker (1968), entonces se podría anticipar una menor pt que la observada; esto es así porque la probabilidad de detección de los evasores es, por lo general, muy baja (Torgler y Schaltegger, 2005). La literatura correspondiente ha encontrado que es esencial que los ciudadanos perciban que son tratados justa e imparcialmente por las autoridades, lo que legitima su ejercicio, para que estén dispuestos realmente a pagar sus impuestos.
Visto el fenómeno desde el gasto, la prevalencia de la corrupción en una sociedad sugiere que el acceso a los bienes y servicios provistos públicamente puede estar condicionado a los contactos políticos, o a la misma capacidad económica de cada potencial beneficiario para pagar sobornos; lo que socava la confianza del contribuyente en las instituciones e incluso en el funcionamiento de la democracia (Warren, 2004). La corrupción desincentiva el pago voluntario de los impuestos, no sólo porque no permite garantizar que la función estatal esté regida por la búsqueda del bien común, sino porque además hace probable que los ciudadanos no reciban un trato imparcial de la administración tributaria. Es decir, la relación entre gobierno y gobernados se ve minada por la desconfianza cuando la corrupción es recurrente y generalizada (Leonardo, 2011), lo que hace menos probable que los segundos cumplan con las leyes y demás disposiciones.
Modelo Formal de Corrupción y Moral Tributaria
Para formalizar lo discutido anteriormente, se puede recurrir a un sencillo modelo que guarda elementos en común con el planteado por Friedman, Johnson, Kaufmann y Zoido (2000). f (I) y G (A) son funciones crecientes y cóncavas que dependen: del ingreso disponible (I = Y - T), es decir, de los ingresos brutos del contribuyente (Y) menos los impuestos que paga (T), y del aporte efectivo que hace al gasto público (A), que corresponde a una proporción de T destinada a la provisión pública de bienes y servicios. Esto significa que el ciudadano no sólo busca su bienestar, sino que es consciente de su función en la sociedad y de sus deberes. ( ( [0,1] es un parámetro que captura la importancia para el contribuyente de cumplir con sus obligaciones fiscales. Por otro lado, A = (1 - ) T, con ( [0,1] se ve como la proporción de la recaudación que presumiblemente se pierde a causa de la corrupción.
La Propuesta de Ley de Justicia Tributaria en Honduras
La tensión entre el gobierno de Xiomara Castro en Honduras y el sector empresarial se ha incrementado ante la propuesta de Ley de Justicia Tributaria, que propone reducir los incentivos fiscales y reducir la desigualdad en el pago de tributos. De ser adoptada por el congreso, quienes ganan más pagarán más, permitiendo al Estado recaudar más ingresos por impuestos de las grandes industrias.
Las poderosas familias de la élite hondureña se oponen a la introducción de impuestos progresivos, ya que gozan de enormes privilegios fiscales. El rechazo de este sector obstaculiza la recaudación, paralizando la capacidad del Estado de proveer programas y servicios sociales a la mayoría de la población.
La adopción de las reformas contenidas en la Ley de Justicia Tributaria (LJT) implica reconocer a nivel constitucional que la recaudación de impuestos debe ser progresiva, es decir, que se debe cobrar más impuestos al que más gana y menos impuestos al que menos gana. La LJT plantea combatir la desigualdad extrema derogando los beneficios contenidos en 10 regímenes de exoneraciones fiscales vigentes para poner fin a los abusos comprobados de las empresas beneficiarias, según lo ha manifestado Marlon Ochoa, el ministro director del Servicio de Administración de Rentas.
La propuesta de ley también pretende crear dos nuevos regímenes de exoneraciones fiscales orientados a desarrollar la industria nacional y a atraer la inversión extranjera. Otro aspecto está encaminado a cambiar el principio de renta territorial a renta mundial, para evitar el desvío de utilidades y ganancias de grandes empresas a paraísos fiscales. Asimismo, elimina el secreto bancario para fines tributarios. Entre 2017 y 2023 se dejaron de percibir 57 mil millones de lempiras en impuestos por la reforma al principio de renta territorial. De aprobarse el cambio propuesto en la LJT, 503 empresas y personas naturales comenzarán a pagar impuestos por los ingresos percibidos del exterior.
Reacciones a la Ley de Justicia Tributaria
Hasta ahora la empresa privada y la banca privada-representadas por los partidos conservadores en el congreso-se han manifestado férreamente en contra. El jefe de la Comisión Presupuestaria del Congreso Nacional, Hugo Noé Pino, del gobernante Partido Libre, ha señalado que el desarrollo económico de Honduras ha demostrado que la riqueza nacional se ha concentrado en pocas manos.
El gran capital y los medios de comunicación afines a éste han desatado una campaña de desprestigio contra la Ley de Justicia Tributaria. Han llegado a afirmar que dicha Ley reducirá el crecimiento económico, destruirá los empleos y reducirá la inversión privada, aplicará impuestos a las remesas de los migrantes, destruirá las microempresas y dañará la producción agrícola. Han buscado sembrar el miedo en la población.
A diferencia del discurso de las élites que son los dueños de Honduras, el dirigente obrero Carlos H. Reyes afirmó que la Ley de Justicia Tributaria cuenta con el apoyo de las centrales obreras. Reyes contó que el Gobierno les expuso a los líderes de las distintas centrales obreras el proyecto de reforma tributaria que busca, entre otros beneficios, frenar el abuso de las exoneraciones.
Implicaciones y Objetivos de la LJT
Es en este contexto que el gobierno presentó la propuesta de la LJT ante la comisión de dictamen del Congreso Nacional a principios de mayo. Posicionaron la aprobación como algo que no significará nuevos impuestos, que no hará encarecer la canasta básica, que mantendrá incentivos a la inversión y agregará controles para evitar la evasión fiscal. También se ha hablado de la ley como manera de evitar la corrupción.
Los representantes de las principales Centrales Obreras de Honduras están en contra de las exoneraciones a largo plazo porque las mismas se convirtieron en un sistema de privilegios. Los compromisos de las empresas beneficiadas para generar más empleo, a la fecha, no son una realidad. Las condiciones laborales que se otorgan son precarias y no gozan de beneficios conforme a ley.
Exoneraciones Fiscales en Honduras
En Honduras, los regímenes de exoneraciones han sido adulterados con abusos. Un claro ejemplo es el régimen de las Zonas Libres (ZOLI), las cuales han gozado 71 años de privilegios fiscales. En octubre de 2021, el gobierno extendió exoneraciones a más de 94 empresas en Régimen Zona Libre Turística del departamento de Islas de la Bahía (Zolitur) durante 15 años adicionales, permitiéndoles no pagar impuestos durante 33 años seguidos. Estas exoneraciones iban a finalizar en 2025.
De igual forma, el Régimen de Importación Temporal (RIT) se ha venido beneficiando desde el año 1984 hasta 2037 (53 años). Se les han otorgado privilegios fiscales a las empresas acogidas. Otro caso son las Alianzas Público-Privadas (APP), que trabajan con dinero que viene del sector privado y dinero que pone el sector público en mayor proporción. Las ganancias sólo son para el sector privado y gozan de exoneraciones durante toda la vida del contrato. Estos contratos contienen cláusulas de estabilidad, que le permiten extender la exoneración a empresas y empleados. Todo el riesgo de la inversión lo asume el pueblo de Honduras a través del Estado.
Actualmente el Congreso Nacional se encuentra en un periodo de receso, por lo que el proceso de aprobación de la propuesta de la Ley de Justicia Tributaria se encuentra paralizado.
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